论行政强制执行权的性质

　　由于历史原因，法国大革命前的专制统治引起人们对行政权的深恶痛绝。因此，在大陆法系国家中，法国的行政强制执行制度独具特色。法国的行政处理作为单方面的行政行为，其具有效力先定特权，在法律上具有执行的力量。当然，也并非所有的行政处理都具有执行的内容，只有那些为相对人规定了作为或不作为义务的行政处理才需要执行。需要执行的行政处理，当相对人不履行行政处理所确定的义务时，就发生强制执行的问题。法国的行政强制执行，在体制上存在行政机关借助法院力量的执行和不借助法院力量的自行执行。行政机关自行执行包括对不履行义务的相对人科处行政罚，还包括行政机关直接以职权的强制执行。无论是行政机关科以行政罚，还是直接强制执行都应当有法律依据。在很多情况下，当事人不履行行政处理所确定的义务时，法律规定行政刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。[18]

　　由于历史传统、政治经济体制和文化观念等方面的差异，司法机关在世界各国的行政强制执行制度中所发挥的功能不同。就德国而言，行政机关自身享有完全的行政强制执行权权，在行政强制执行过程中，其不需要向法院提出申请去获得法院的批准，行政机关可以下达强制执行决定并直接采取强制执行措施。法院对行政强制执行的监督由被执行人提起行政诉讼而启动，属于一种事后的监督。日本的行政强制执行制度和德国具有很强的相似性，但从发展趋势来看，司法强制的价值正逐步受到理论界和实务界的关注。基于三权分立、相互制衡的理念，美国的行政强制执行则充分体现了法院的事前监督职能，而且这种监督还依据严格的诉讼程序进行，有效的保障了私人财产权益。法国虽然是大陆法系国家，但其强制执行制度背后的理念却和美国具有很强的一致性，其和美国不同的是法院靠刑罚手段的压力促使行政相对人履行义务。

　　四、行政强制执行中法院应担负的职能：以中国行政强制立法为中心

　　中国法学会行政法学研究会2000年会于2000年7月25至29日在青岛举行，会议主题就是“行政强制的理论与实践”。在该会议上，学者们以强制执行权的归属为标准提出了行政强制执行的几种模式，具体分为行政模式、司法和行政复合模式，其中司法与行政复合模式又可分为以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式和以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式。应当指出，与会代表在对强制执行权的归属问题上，采用单一行政模式或司法模式的观点并不多见，多数主张司法与行政复合模式，但在具体选择是以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式还是以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式上，则存在较大分歧。[19]

　　按照全国人大常委会法制工作委员会2005年5月13日印发的《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第十四条规定：“行政强制执行的机关有法律规定。法律规定行政机关可以执行的，行政机关应当依法本法规定的程序对已经发生法律效力的行政决定予以强制执行；法律没有规定行政机关可以执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。从这一规定来看，基本上还是沿袭了我国现行的制度，实行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的执行方式。从该征求意见稿的相关内容看，和现行制度相比基本上也没有较大的改变。

　　笔者认为，结合我国的具体情况，我国应当建立下述执行模式：承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行为内容，或该执行行为涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。具体来说，该模式主要的设计思路如下：

　　首先，广泛承认行政机关的行政强制执行权。这种执行权既包括执行罚、公告违法事实等间接行政强制执行权，还包括采取直接强制执行措施的权力。事实上，根据现行有关法律法规的规定，也有不少行政机关享有采取一定的间接行政强制执行措施的权力，立法上应当进一步扩充行政机关的强制执行权。笔者认为，基于行政行为执行力的理论，行政机关当然应当享有采取一定行政强制措施的权力，为了提高执行效率，我们还可以进一步拓宽享有此类权力的主体，增加更多的执行手段。

　　其次，赋予行政机关紧急情况下采取直接强制执行措施的权力。应当指出的是，《行政强制法》应当明确行政机关执行的范围，划清行政机关和法院强制执行的界限。笔者认为，一般而言，只有对于防碍公共安全、公共卫生等有可能危害公共利益的紧急情况，才能由行政机关直接自行执行，且该执行权应当有明确的法律授权。

　　再次，明确法院强制执行的审查程序，建立执行前的“听证程序”制度。也有学者指出，我国的“民告官”一直处于一个非良性的循环，行政相对人对于行政行为带来的损害很难通过行政诉讼得到救济，因此，可以从执行问题着手，建立“官告民”制度，即法院对于行政机关提请执行的行政行为通过公开、对抗的诉讼程序进行司法审查，从而决定是否予以执行的制度，这一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和诉讼原理的要求。我们认为，建立的“官告民”的执行制度固然是一种理想模式，但并不符合中国国情。

　　最后，规范行政机关强制执行和法院强制执行的责任追究机制，充分保障被执行人的合法权益。明确规定对于行政机关违法的行政强制执行行为可以通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济，对于法院违法的裁定可以通过国家赔偿的程序予以救济。

　　注释：

　　[1] 石佑启：《论我国行政强制执行的模式选择及其运作》，载《河北法学》2001年第2期。

　　[2] 应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。

　　[3] 马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。

　　[4]值得指出的是，对人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为的强制执行，很多人将其纳入司法强制范畴来研究，但我们赞成经过诉讼，人民法院判决、裁定维持具体行政行为并不是在判决、裁定中重新作出具体行政行为，强制相对人履行的仍然是具体行政行为所确定的义务，而不是判决、裁定新课予相对人的义务。因此，司法判决、裁定只是使具体行政行为具有了最终法律效力，而没有改变相对人义务的性质，强制执行的内容没有发生根本性变化 没有充分理由将其从行政强制执行范畴中分离出来。可参见：杨建辉：《试论行政强制执行权》，湘潭大学2003年硕士论文。

　　[5] 胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第158-159页

　　[6] 刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

　　[7] 值得指出的是，虽然根据《行政诉讼法》的规定我国实行行政机关执行为辅，人民法院执行为主的行政强制执行制度，但行政机关自身也可以采取执行罚等间接强制执行措施。就一般情况而言，当行政机关自身的执行措施难以奏效时才申请法院强制执行。由于行政机关自身的执行手段并不是最终的保障，因此，人们认为我国的行政强制执行权主要由法院负责行使。

　　[8] 应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第897页。

　　[9] 也有相反观点认为，由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。可参见：《论行政机关在行政强制执行中的地位和作用》，www.cnedu.com.cn.

　　[10] 谭晋：《论行政强制执行》载北大法律信息网。

　　[11] 王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

　　[12] 刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

　　[13] 王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

　　[14] 应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。

　　[15] 根据《国税征收法》的规定，对于不履行纳税义务的人，可以先扣押其财产，进而将扣押的财产拍卖，用换得的金钱充当滞纳债权，以期待纳税者的债务消失。

　　[16] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第479-493页。

　　[17] 城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227-228页。

　　[18] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。

　　[19] 杨建顺、关保英、戚建刚：《行政强制执行法的模式分析——2000'青岛行政法学年会综述》，《法学家》2000年第6期。