论诉讼期间行政执行双轨制的坚持和完善

行的行政机关，在诉讼期间和诉讼审理期间均可以向人民法院申请强制执行，这样同样会形成非诉行政执行案件。理由是，具体行政行为的行政法律文书形成后，无论相对人是否起诉，该文书均产生法律效力，这与人民法院一审判决书上诉后不生效有本质的区别。这种效力在行政法学上称之为先定力，即推定具体行政行为合法。什么时候才不合法，是被诉具体行政行为被判决撤销时才失去合法法律效力。既然在诉讼期间和诉讼审理期间具体行政行为推定合法，那么，对相对人就具有强制力、约束力、执行力。所以，相对人是否起诉并不影响非诉行政执行案件的形成。我们同意第二种意见。特别是《行政复议法》生效后，相对人提请复议期长达二个月，加上复议期限二个月，不服复议诉讼期间十五天，等到具体行政行为被维持后，已经长达一年以上，行政行为长时间停顿，被执行财产会被转移或毁损。[3]
　　这是四川省高级人民法院的意见，或许也是四川省行政审判的做法。但该做法实际上似乎是中国行政审判的例外情形。根据笔者对河南（许昌中院）、上海（高院）和广东（广州政府法制办复议处和广州中院）的调查，诉讼期间不停止执行之原则的实践状况比较复杂。在我国，具体行政行为的强制执行权原则上属于法院，但也有部分属于行政主体。如果行政主体拥有强制执行权，诉讼期间不停止执行原则自然得到较好的贯彻。可是，如果行政主体没有强制执行权而要申请人民法院强制执行，在相对人提起复议和诉讼时，人民法院通常不予执行。之所以如此，主要是因为，这种制度把对具体行政行为的审判权和对未经审判的行政行为的执行权交给了同一个机构。这把法院置于很难堪的境地。对于执行案件的审查和对诉讼案件的审查，法律规定了两套标准。法院对前者的审查较宽松，主要限于形式审查；法院对后者的审查则非常严格，是全面审查。这很可能导致下述结果：法院执行了某具体行政行为之后，又判决该具体行政行为违法并撤销之。这一方面扩大了行政机关违法行政的损害，另一方面又使法院很被动、很尴尬，等于让法院自己扇自己耳光。法院显然会竭力避免自讨苦吃：“结果，只要当事人提起了行政诉讼，一般都要停止具体行政行为的执行。这就使行政诉讼法规定的不停止具体行政行为执行的原则变成了事实上的停止行政行为执行为原则。”[4]另外，在相对人对行政行为的合法性与合理性提出异议的情况下，要求法院未经仔细审查就强制执行行政行为，这会损害相对人对法院的信任，损害法院的形象。