浅论行政行为形式效力之完全公定力

此之外，完全公定力理论本身所具有的优势是我们最终选择该理论的主要原因。
　　1．完全公定力理论的界定。在论述完全公定力优势之前，我们有必要先界定完全公定力理论以作基础。完全公定力是指，根据法安性的需要，行政行为一经成立，无论是否含有瑕疵也无论含有何种瑕疵，均产生被推定为合法有效的形式效力。这种效力是对世效力，要求全社会对此尊重。行政行为的这种形式效力是假设的、相对的与不稳定的，其是否真正合法有效（即发生实质效力）取决于该行为的内容是否符合法的实质正当性（以是否符合合法有效要件为标准）：一个违法的行政行为虽根据成立具有了公定力，但由于其内容不符合合法有效要件而不发生实质效力，那么该行为将被相关的有权机关处理，最终否定该假设效力。公定力作为假设效力只存在于该行为成立到有权机关的处理之间的期限。需要说明的是，一个行政行为的内容是否符合合法有效要件是客观的，从该行为成立起就已存在，但由于对此的判断权在于相应的权威机关（不承认将此判断权给予一般民众），而相应的权威机关对此判断权的行使往往是在事后，故，出于法安性的需要才有了行为成立后到权威机关处理结果作出前这段期间的假设效力。
　　2．选择完全公定力理论的理由。
　　（1）完全公定力理论体系清晰、逻辑一致。行政行为的效力分为形式效力与实质效力两种。前者是出于法安性的需要而存在的一种效力，以行政行为是否成立而客观存在为标准；后者是出于法的实质正当性的要求而存在的一种效力，以行政行为的内容适法性为标准。那么，我们在逻辑上得出：一、行政行为的成立是该行为形式效力发生的逻辑前提，一个行政行为成立后将发生形式效力，不成立将不发生形式效力；二、行政行为内容的适法性是该行为实质效力发生的逻辑前提，一个合法的行政行为将发生实质效力，而不合法的将不发生实质效力。完全公定力认为，所有的行政行为一经成立，无论存在何种瑕疵，就发生推定为合法有效的形式效力。而发生了形式效力的行政行为是否具有实质效力，应以该行为的内容是否符合法律的规定—法的实质正当性来判断。法安性对应着形式效力，法的实质正当性对应着实质效力，体系清楚，逻辑一致。
　　（2）我国民众对公权力行为所采的行为模式与完全公定力理论要求一致。我国民众对公权力行为采取遵从的行为模式，符合了完全公定力要求民众对此的行为状态，为完全公定力理论在我国的适用提供了社会基础。当然，从原因分析，我国民众对行政行为等公权力行为的遵从，并非出于公定力理论所蕴涵法安性等法治精神的自觉遵守与追求，相反是由上文分析的传统观念、历史原因及现阶段法治发展缓慢等造成的。那么，我们在这里将此行为模式作为完全公定力在我国广泛适用的社会基础，并非肯定原先民众对公权力行为遵从的原因，也非将原先的“强权”以“公定力”代替来愚弄民众，而是法治要求民众对法律秩序自觉遵守与维护的需要。这就需要其他配套的制度来系统的完善，以达良法之下民众对公权力行为的普遍遵守。
　　（3）在我国确定完全公定力理论的成本低。由上文分析，我国民众对公权力行为普遍采取遵从的行为，为完全公定力理论在我国的适用提供了社会基础。同样是遵从行为，我国民众是由于畏惧“官”（公权力机关、行为及行为实施者）而遵从，而完全公定力理论是出于对法律秩序安定性的需要而要求民众遵从。那么，将完全公定力理论适用于我国，我们所需要解决的是，将民众畏“官”之后的遵从或顺从转变为民众对法律秩序安定性需要之下的遵从。完成民众这一传统观念或心理的转变，我们所需要做的是改变我国外在法制环境，如立法的民主化与科学化、执法与司法的公正等，简言之即“法治”。我国宪法规定我国将建设社会主义法治国家，而以上提及的那些外在法制环境的建设正是我国社会主义法治国家的应然要求。那么，完全公定力理论在我国的适用所需要的外在法制环境建设与我国建设社会主义法治国家所需要的制度建设是一致的，也正好形成了“搭车”效应，而无须再建立其他特殊的制度，成本较低。
　　综上（一）与（二）所述，有限公定力及无效行政行为理论与制度本身存在着较多的缺陷，在我国适用缺乏相应的社会基础，法律制度移植的成本较高，实际效果差，不可取。完全公定力理论逻辑清晰，在我国的适用有着一定的社会基础，制度成本低，可取。
　　（三）完全公定力理论所需要的其他配套制度的完善
　　有学者认为瑕疵的广泛存在是公定力理论存在的社会基础[17]，而瑕疵有明显与否和严重与否之别，那么对于一些严重明显瑕疵的行政行为，我们还推定该行为合法有效，岂不“掩耳盗铃”了呢？[18]对此，有限公定力理论采取了直接方式否定了这些行为的公定力并创设了无效行政行为理论与制度。对此，我们表示反对，但我们并非反对有限公定力及无效行政行为理论的目的或用意，也非忽视严重明显瑕疵行政行为可能造成的重大危害。相反，在同样的用意之下，完全公定力理论对行政行为的瑕疵特别是严重明显瑕疵表示了特别的关注，只不过在方法论上并非采取有限公定力理论的“局部问题以局部解决”的直接方式，而是采取系统的解决方式。在这个意义上说，完全公定力理论并非是一个孤立的理论，在此之外，我们需要其他相关配套制度来系统解决行政行为的瑕疵问题，特别是那些严重明显瑕疵。这些配套制度主要强调以下3个方面：
　1．完善行政程序法及提升行政程序的价值作用。行政程序中的公开、参与原则与信息公开制度、说明理由制度、案卷查阅制度、听证制度等具有较多的功能与作用，但其中之一就是对违法行政行为的避免与纠正。通过利害关系人的事前与事中的有效参与，能在很大程度上避免了违法行政行为的发生。特别能避免严重明显的违法行政行为的发生，因为严重明显的违法行政行为对民众而言可能不容易判断，但对法律的执行机关及相关的公务员而言，应该容易辨别与改正。为保障这一功能的实现，我们应建立相应行政程序原则及制度，重视行政程序内在的价值（对人格的尊重及人权的保障的价值），严格追究违反行政程序的法律责任。
　　2．完善行政救济制度。行政救济是国家为受到公共行政侵害的个人、法人或其他组织提供的行政法上的补救的制度[19]，广义上包括在行政系统内部的救济与司法机关的救济等。完善行政程序制度有利于在事前或事中避免违法行政行为特别是严重明显的违法行政行为的发生。但，若在事前与事中程序中，由于行政机关违反了行政程序的规定，未将严重明显违法的行政行为加以避免的话，那么就需要事后补救措施。对我国而言，其需要我国救济制度中扩大受案范围、降低救济“门槛”、强化纠纷解决功能、拓宽原告资格要求、确立“救济应停止执行”原则、针对严重明显违法的行政行为规定较长的救济期限（如2至5年）等内容，这方面已有了很多的良策，在此不作赘述。
　　3．完善行政责任追究制度。通过以上事前、事中防范及事后的救济，能在很大程度上避免违法行政行为的发生及其发生后相对人权益的补救，但还需要追究严重明显违法行为的责任人的法律责任，并且应规定较重的法律责任。因为，作为执法者是法律适用的专家，一般的违法不能完全避免，但严重明显的违法行为应该可以避免。一个严重明显违法行为的发生，只能说明责任人相关业务知识的严重欠缺或严重的主观过错，无论是哪种原因，对其应严厉追究相关的法律责任。这不仅是行