论中国反垄断法的平等适用

摘要: 中国在制定反垄断法的过程中必须体现平等适用的法律原则和理念，即一方面中国反垄断法应当平等地适用于国内的各类经济活动主体之间，另一方面也应当平等地适用于国内的和国外的经济活动主体之间。这也应当体现在将来的反垄断执法和司法活动中。 
 

关键词: 反垄断法 平等适用 法律原则  
 
 
反垄断法在性质上属于市场经济的基本的、具有普遍性意义的法律规则，它不同于仅在某个具体的部门或行业实施的特殊性、专门性的法律规则，因此它应统一实施于各个行业和部门。同时，反垄断法作为一国的“经济宪法”、“自由企业大宪章”，它应平等适用于各类经济活动的主体。在目前中国正在制定反垄断法之际，该法的平等适用问题备受各方面的关注。本文拟结合中国正在进行的反垄断立法从两个方面对此进行粗浅的分析。 　 
一、中国反垄断法首先应当平等地适用于国内的各类经济活动主体　 
反垄断法作为市场竞争行为的基本规则，属于行为规制法（尽管多数是与结构相关的行为规制），原则上应当适用于所有的限制竞争或垄断行为，而不应因行为主体自身的诸如所有制、法律形式、所在领域等方面的差别而有所不同。事实上，现代各个国家和地区反垄断法的适用主体呈现广泛性和趋同性的特点，即适用于所有参与或者影响市场经济活动的主体。正如经济合作发展组织（OECD）在其《竞争法的基本框架》中就“竞争法的适用范围”所指出的：“它应该被尽可能地运用于所有市场交易，而无论其属于哪个领域；它应被尽可能地运用于所有从事商业******的实体，而无论其所有制和法律形式。所有豁免本法的情况都应在恰当的法规中加以严格限定。”【1】欧共体和德国竞争法还特别规定对国有企业和私营企业一视同仁。这是反垄断法维护自由公平竞争的原则不断深化的结果和表现。 　 
在经济全球化和中国已加入世贸组织的情况下，中国反垄断法也应当尽可能适用于所有限制竞争的行为，平等地适用于各类主体。这在多数领域、多数情况下是不存在问题的，但是对于一些比较特殊的领域和情况就有讨论的必要。这主要涉及自然垄断行业和国家管制领域以及国有企业。在中国制定反垄断法的过程中，这两个问题就被专门提出并讨论过，虽然也曾有过不同的意见，但最终的结论还是很明确的，即中国反垄断法应当适用于这些领域。 　 
一般说来，自然垄断就是一个经营者能够以低于两个或者更多的经营者的成本向整个市场供给一种产品或服务而产生的垄断。自然垄断行业主要包括电信、电力、石油、天然气、供热、供水和某些交通运输等提供公共服务的企业和部门，即公用企业。传统经济学理论认为自然垄断行业必须由国家经营，因为公用事业具有规模经济效应和沉淀成本。而一旦公用企业由一家经营，企业必然会追求垄断利润，损及消费者的利益，公用企业又属于经营为大众提供基础服务的行业，关系国计民生，因而这些行业又是实行国家管制的行业，并且一般被作为反垄断法的适用除外或者豁免领域。但是，20世纪80年代以来，随着技术的巨大进步出现了替代技术而使细分行业出现竞争，市场规模的急剧扩大也使新企业进入成为可能，新经济学理论和西方国家的管制革命又对自然垄断合理性进行了反思以及对政府管制与公共利益保护的冲突予以了关注，越来越多的国家在自然垄断行业引入竞争机制，各国反垄断法对公用事业的态度发生了变化，并逐渐形成一种趋势，即转为“一般适用，例外豁免”。例如，欧共体委员会在1987年发表推进欧洲电信市场竞争和自由化的绿皮书，欧共体理事会于1996年通过电力行业的指令等，均致力于在自然垄断行业打破垄断。德国1998年第六次修改了《反限制竞争法》，几乎取消对公用事业的豁免，其第130条规定：“本法也适用于全部或一部分属于公共部门所有或由公共部门管理或经营的企业……”，电力、天然气、交通运输企业等都不再作为适用除外的经济领域，只有供水企业仍可享受豁免。对自然垄断行业和国家管制领域，反垄断法从普遍豁免转向了全面介入。这方面的规定在该法2005年第七次修改中仍然保留。 　 
虽然在中国制定反垄断法的过程中，曾经有人提出自然垄断行业和国家管制领域可以不适用、至少在若干年内不适用反垄断法，但是基于上述理论上和各国实践的发展以及中国的现实，这种观点没有被接受。事实上，从现代反垄断法基本原理出发，这些领域也没有特别豁免的必要，因为反垄断法并不反对垄断地位或市场支配地位本身，而只反对市场支配地位的滥用行为，因此公用企业基于其自然垄断的特征而享有的垄断地位或市场支配地位就不存在豁免的问题，因为这种地位的拥有本身并不违法（但存在通过改革逐步引入竞争机制打破垄断的问题），而其滥用这种地位的行为如垄断高价、搭售等则没有理由被豁免。多年来，中国公用企业由于竞争不充分而导致的种种弊端一直是广大消费者所深恶痛绝的，这也正是中国政府在深化改革中要着力解决的问题。一方面，政府根据经济技术发展的新情况在改革中逐步打破一些行业的独家经营的垄断局面，为市场竞争的开展创造基本的条件；另一方面，将某些仍然需要保留为独家经营的公用企业纳入反垄断法的适用范围，使其市场竞争行为受到反垄断法的规制。 　 
 中国反垄断法无疑也应当适用于国有企业。一方面，国有企业属于经营者的一部分，如果因为其投资者是国家就使其行为不受反垄断法这样的重要法律的约束，就明显有违市场经济条件下各类主体法律地位平等的基本要求；另一方面，在中国国有企业在国民经济中占有主导地位的情况下，如果作为市场经济条件下普遍性行为规则的反垄断法不适用于国有企业，那么这样的反垄断法也就没有什么实质意义了。况且，在德国等西方国家的反垄断法中还明确规定其适用于国有企业。不过，在中国的反垄断法中是不必单独作此规定的，其适用于国有企业无论在理论上还是在实践中都是理所当然的。从某种意义上说，不单独规定国有企业的适用正是平等适用的最好体现，因为这使其在内容上和形式上都没有任何特殊性。 　 
因此，中国反垄断法应平等地适用于所有参与市场竞争的主体。2006年6月国务院提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国反垄断法（草案）》（以下简称“草案”）第2条规定该法的适用范围时没有限定其主体的条件，而其第3条在界定垄断行为的范围时将其主体规定为经营者，即“在相关市场内从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织”。这里并未限定经营者的资格条件和所在的领域限制，应是所有参与市场竞争活动的主体。 　 
同时，“草案”第54条对该法适用于知识产权领域的问题也作了规定。一方面，明确经营者正当行使（依照有关知识产权的法律、法规规定行使）知识产权的行为不适用反垄断法；另一方面，又明确经营者滥用知识产权实施排除、限制竞争的行为也应适用反垄断法。这实际上就从原则上明确了在适用反垄断法时，知识产权权利人与其他任何有形和无形财产权利人一样适用相同的原则，知识产权权利人既不特别地免于反托拉斯法的审查，也不特别地受到怀疑，而是应适用统一的标准和法律原则。这既