浅析政府绩效评估法律制度研究

三、政府绩效评估法制化的制度安排

　　政府绩效评估在我国的开展已成既定事实，在综合考量评估实践及相关问题的基础上，发现将政府绩效评估纳入制度保障的框架范围之内，并在此基础上加以立法与配套法制建设，是其最优的制度安排。

　　（一）加强绩效制度建设
　　我国在深入推行行政体制改革、建设服务型政府、法治政府的历史进程中，也在逐步加快立法步伐。改革开放至今的30多年里，我国先后出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《审计法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《公务员法》等行政管理类的法律，在规范实施绩效管理方面提供了一定的制度保障。然而，我国目前尚未出台一部专门调整政府绩效主客体关系的国家法律，评估尚缺有力制度保障。
　　首先，我国应把绩效评估立法作为当前工作重点纳入计划范畴，组织业内法律专家以及部分省份的政府工作人员，结合评估经验教训和最新成果，加快立法步伐，尽快出台具有国家立法层面的《政府绩效评估法》。将绩效评估的原则、目标、标准、指标、程序、结果与责任等以法律形式固定下来，是推进我国政府绩效评估顺利发展的根本方式。
　　其次，构建法治指数体系，服务政府绩效评估。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了未来十年我国全面推进依法行政、建设法治政府的目标、任务和措施。2010年9月，温家宝总理在全国依法行政工作会议上明确提出要“在全社会营造良好的法治环境。”实现依法行政这一目标，应尽快建立起包括政府绩效评估法治指数在内的政府绩效评估体系。政府绩效评估法治指数具有整体性、独立性、系统性和规范性的特征，指标设计要符合可操作性、民主性的要求，以此来评价和推动政府绩效，进而促进我国依法行政工作的全面发展。
　　再次，建立以改善、提高为目标的评估结果运用机制。政府绩效评估的最终目的不是为了评估而评估，而是为了发现问题、解决问题，即改善政府绩效。评估结果的反馈、回应和运用因而成了绩效评估方式得以有效实现的重要环节。因而，应将绩效评估的结果与政府行为的改善结合起来，将评估结果实际运用到政府的行政行为中，使其对政府行为具有指导、修正意义。
　　最后，加强绩效评估配套法制建设。一方面要制定政府绩效评估的申诉异议制度。当绩效评估在内容、程序或者人员操作等方面出现问题时，可能会发生真实情况与现实情况的冲突，继而导致绩效评估主体、客体以及主客体之间的矛盾冲突，因而必须建立一个消除矛盾的申诉机制，保障不实评估可以通过该机制得到纠错，促进评估双方良性互动。另一方面，建立绩效考核指标体系制度。借鉴国外经验，可将指标体系归纳为“四E”即经济性、效率性、效能性和公平性。具体来讲，按照科学发展观的要求，既要包括经济发展指标，也要包括社会发展、环境建设、资源耗竭方面的指标；既要考核已显绩效，也要考量潜在绩效；既要考虑当前发展，也要考虑代际公平。同时，由于我国地区发展水平不同，所以在指标应用上，还应根据各地不同的发展状况来修正，以更好地体现国情。
　　（二）建立专业评估机构
　　民间机构的引入是提升政府绩效评估科学性的重要方式，国内外政府绩效评估的理论和成功经验表明，有效的政府绩效评估首先应依赖于政府的支持和专业评估机构的建立。从政府层面来看，要单独设置政府绩效评估机构，赋予评估机构相应的权力以便于开展工作，配备专业工作团队并持续开展培训，提升评估水平；从社会层面而言，政府对其自身开展评估，虽说处于不同部门，但仍有内部交易之嫌，因而引进专业中介机构作为第三方来开展评价，可以显著提高参与的民主性和结果的公正度，意义重大。目前我国已有部分省市开展了第三方考评，为客观评价政府绩效准备了一定的先进经验。
　　（三）健全公众参与制度
　　为了妥善解决绩效评估结果应用的误区性，有必要健全公共参与制度。公众参与和监督是实现现代政府治理的必要前提和根本保证。西方政府绩效评估的先进经验表明，广大社会民众参与政府绩效评估可以显著加强评估信息的公开透明度，有效提高评估的质量和信度，增进评估对象对政府工作的理解和认可。意义更为重要的是，公众参与政府绩效评估开启了公民合法参政的正式渠道。公众参与和影响绩效评估的进程，自由表达对政府公共服务的意见和建议，可显著提高政府公共事务治理过程的正当性和合理性。参与式绩效评估反映了社会发展对民主政治的客观要求，并实质上推动了社会的民主化进程。当前我国各级政府绩效评估的民主化程度还不高，绩效评估主体还较为单一，公众在绩效评估中的作用还略显不足，针对此类问题，此后应着重加强社会公众在政府绩效评估中的作用，提高公众在绩效评估中的地位，增强绩效评估过程和结果的透明度。