试析检察机关内部机构设置改革

二、未成年检察处成立的历史沿革

　　从历史角度来看，我国一贯重视对未成年人的保护，并针对未成年人制定了一系列的犯罪治理与预防的刑事政策。早在1979年中央即提出了对于未成年人犯罪要试行“教育、挽救、改造”的方针，并颁发一系列文件，要求对违法犯罪的未成年人“必须坚决实行教育、感化挽救的方针，着眼于挽救。”《中华人民共和国未成年人保护法》第五十四条明确规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”近年来，中央深化司法体制和工作机制改革明确的要求，要按照教育为主、惩罚为辅的原则，探索处理未成年人犯罪的司法制度，明确其条件、期限、程序和法律后果。在这个大的背景下，检察机关也针对自身的特点对于针对未成年人的办案机制进行的逐步的探索。以北京市为例，在检察机关内部，2000年后一些基层检察机关即开始在侦监、公诉部门指定专人办理未成年人犯罪案件，指定专人办案的模式后又逐步发展成在公诉部门成立专门未检组，并针对未成年人的审查起诉规范、关于亲情会见、到场旁听、刑事和解、法律援助、合适成年人到场等一系列规范性文件，使得未成年人案件的办理和未成年人案件检察工作的规范化大大加强。随着办理未成年人犯罪案件制度的不断完善和在实践中取得的突出效果，2010年以来，北京各基层检察机关先后在公诉部门的未检组的基础上成立专门的内部机构——即未成年人检察处，以加强在案件办理、机制创新、社会管理、研究宣传等多方面取得了一定成效，探索司法社会工作介入未检工作机制。2011年5月、2012年2月，北京市检察院先后下发了《北京市检察机关贯彻<关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见>实施意见》、《北京市检察机关贯彻<关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见>的实施细则》以及《关于进一步推进北京市检察机关未成年人案件专门办理机构建设的实施意见》。在职能上明确要求未检部门在办理未成年犯罪案件过程中采用捕诉合一的办案机制。在制度上未检部门要在法律援助、法定代理人到场、合适成年人到场、羁押必要性审查、继续羁押必要性审查、分案起诉、社会调查等特殊制度方面加强工作。2011年6月北京市检察院成立了“未成年人刑事检察工作领导小组”。对北京市检察机关未检部门的工作开展起到了指导性的作用。检察机关未成年人检察处这一内部机构的设置，使得对于未成年人犯罪案件“捕诉监防”四位一体的工作模式得以建立，极大便利了对于未成年人法律援助、品行社会调查，羁押必要性风险评估、不捕跟踪帮教、捕诉合一引导侦查取证、心理辅导、附条件不起诉考察与帮教、不起诉跟踪反馈、分案起诉、刑事案件档案保存等特殊保护机制运行，在未成年人案件办理和司法保护领域中，切实维护和保障未成年人的合法权益。

　　三、检察机关内部机构设置的实践选择

　　随着我国检察改革的逐步深入，对于现行检察机关内部机构设置的争议也逐步增多，一些地方的基层检察机关也在从自身的工作角度出发，对检察机构设置改革进行积极的探索，并提出如提高检察机关内设机构的级别，以体现检察机关的宪法定位：采取优化职权，重组现行的业务部门，如成立诉讼监督局这一专门的诉讼监督机构等一系列措施。豍纵观这些对当前检察机构改革的前沿探索，我们不难发现，检察机关内部机构的设置问题的核心应在于如何实现《宪法》赋予检察机关的法律监督职能。因此，在对于检察机关内设机构探讨不应当仅仅局限在一个公共组织体的制度规则层面，更应该从宪政实践层面，基于我国的政治经济环境，以我国检察工作的现实开展情况对检察机关的法律监督职能的影响为参照物从进行考察。
　　从检察机关在未成年人检察处这一内部机构设置逐步发展和完善的过程中不难发现，检察机关内部机构设置呈现的一个主要的特点即是一种以实践推动改革的路径。一直以来，在理论届和实务届对于检察机关内部机构设置争议众多，这其中一个很大的原因即是，我国在检察权如何进行定位还不明确，尚未达成共识。机构的设置依托于其职权的定位，从强调法治的统一性角度来看，检察机关内部机构内部设置改革似乎应当走一条自上而下的路线，但实践证明在我国这种自下而上的实践推动型的改革路径更加具有可行性。