有关农民工子女社会融入的制度探索

分明确，普通高等学校招生由省级招生委员会按照以考生户籍为主、以在本地区高中就读一定学期年限相结合的原则，结合本地区的实际以及报名条件、时间和有关条件作出具体规定。而各地方政府在执行实践中，往往倾向于局部利益的保护需要，几乎都是严格执行户籍所在地报考的原则，事实上彻底堵死了农民工子女在居住地参加高考的通道。

　　如此一来，农民工子女即便有机会在居住地接受高中教育，升入大学的权利也要遭受不公正对待，残酷地压缩了他们融入主流社会的能力增长空间。由于制度剥夺及其它种种原因，外出农民工子女和留守农民工子女初中毕业以后，正在面临着从“流动儿童”或“留守儿童”向“第二代农民工”加速转变的威胁。需要高度警惕的是，辍学“大龄”农民工子女群体有其相当的特殊性，这个阶层从诞生源头上看就携带着许多非常可怕的“不公”因素，要么是城市流动儿童升学无门被迫流入社会而来，要么是农村留守儿童长期缺乏父母监管和亲情关怀环境下隔代抚养长大的“问题人群”。他们的就学、成长过程几乎一直处于不公正及歧视环境之中，如果在流向城市社会后仍然无路可走，恐怕很难接受像“第一代农民工”那样打道回乡的妥协方案。据笔者观察，积怨深重的“厌世”情绪极容易引发有两种可怕苗头：一是以偷、杀、抢等为代表的“暴力型”倾向；二是以黄、赌、毒等为代表的“麻木型”倾向。之所以产生这样的危险倾向是完全可以想像的，在“正道”无望时也就难免陷入“逼上梁山”式的“反道”行径中。也就是说，如果对这个阶层不给予及时的救助性引导，他们大多数都可能重复“第一代农民工”的命运，成为所谓的“第二代农民工”，但他们的社会尖锐性却将远远超过“第一代农民工”。因此，国家和政府需要高度重视辍学农民工子女的特殊性，在步入社会之初就应当开展积极的救助性引导，让他们具有向“正常人”过渡的机会。

　　二、社会融入：从整体推动到“混同”困境

　　诚如上文分析所及，农民工子女因年龄及学习时段差异，日益分化出诸多类型。相同的情况是，所有类型的农民工子女都在遭遇着重重生存与发展困境。原由何在？依理说，近年来国家、各地方政府及理论呼吁、新闻媒体对农民工子女问题均倾入了较高关注，但现实结果却恰恰相反，农民工子女的社会融入进度特别地不尽人意。症结到底出在哪里呢？显然，要破解这一复杂问题并非易事，它可能涉及社会系统的方方面面。为了得出相对客观的判断，本文拟对传统的理论认识及实践运作一个较为系统和全面的评价分析。

　　（一）、“社会融入”的理论认知

　　理论探讨层面，近年来学界针对社会融入的研究，大都围绕“农民工”这一整体对象来展开，少有顾及不同类型农民工主体的特殊性。众研究中，“两段论”和“两化论”相对具有一定的代表性。“两段论”认为，我国农民工的城市社会融入区分为城市适应和城市融入两阶段。社会适应是农民工为改变生存状态而单向的努力过程，农民工的自身条件是关键影响因素，包括文化程度、生活习惯、卫生礼仪等，外部环境在这一阶段发挥作用有限，并不对其社会适应产生实质性影响。而“社会融入”，是指农民工与迁入地社会实现较好融合的过程及状态，这个过程及状态是由个体对环境的适应和环境对个体的积极回应双向互动来完成的。社会融入是农民工群体在城市社会生存下来后所面临的如何发展的问题。在这一阶段，自身条件不再是最为重要的因素了，相应的外部环境成为了发展的关键因素。农民工具备了一定的基础，谋求在城市中永久居住和生活，必然要考虑到子女教育、医疗、养老等问题，而这些问题的解决，仅依靠农民工自身努力是难以有所改善的，环境必须回应才有助于消除农民工融入的障碍。[1]“两化论”认为，基于我国城乡人口转移“先从农民到农民工”，然后“再从农民工到市民”，因此需要用“农民非农化理论＋农民工市民化理论”的“两步转移理论”来解释我国农民工的城市社会融入问题。第一阶段从农民（农村剩余劳动力）到城市农民工的过程已无障碍，第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然步履维艰，国家应当通过制度力量来推动。在具体的制度创建上，应当从农村退出、城市进入和城市融合三个环节进行。在农村退出环节，需要解决的核心问题是耕地流转制度与机制的创新、农地征用制度与机制的创新；在城市进入环节，需要解决的主要问题包括：户籍制度的转型、城乡一体化就业制度的变革、农民（工）人力资本的投资与积累、农民（工）社会资本的投资与积累，及农民工城市安居工程的构建；在城市融合环节，需要解决的核心问题是农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化。[2]

　　“两段论”的主要贡献是提出了我国农民工群体社会融入的阶段递进关系。在适应阶段，国家和社会应着力解决农民工的文化素质、生活习惯等自身能力建设方面；在融入阶段，则应当妥善解决农民工群体未来发展涉及的社会保障、子女教育、福利、就业等作为一个城市公民的必备支持条件。但是，不同农民工群体适用什么样不同的具体制度？“两段论”研究者并没有给出答案。“两化论”的主要贡献在于，从发展经济学角度宏观探讨了我国农民工市民化的制度构建框架。但是，对农民工群体的差异性融入需要和自主权研究同样没有涉及，这方面恰恰是农民工市民化进程中不可或缺的重要内容。易言之，传统社会融入理论鲜有把农民工子女作为一个独立的主体类型来深入研究，更没有根据这一类型主体的个性特征，给出社会融入的可行方案。籍此，在促进我国农民工子女群体的社会融入进程中，理论构建上必须对传统的“混同思维”有一个实质性超越。
（二）“社会融入”的制度实践

　　实践操作层面，从目前有关“农民工”的各类法律法规及政策性规定来看，制度领域已经涉及到农民工的就业、工资、子女受教育、社会保障、司法救济等社会经济文化权利各个方面。总体而言，制度供给经历了从社会管理向权利确认及权益保护转变的重点倾斜过程，制度价值则从20世纪80-90年代的以限制、歧视为主向2003年后的以提供平等机会、救济保护为主趋势转向。如1995年出台的《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，突出强调了加强流动人口社会治安、计划生育方面的管理控制；而2003-2006年期间，出台、修订的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国义务教育法》、《劳动保障监察条例》、《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》等法律法规及政策性文件，废除了一系列针对农民工的歧视规定，开始全局性关注农民工的权益保护，明确要求解决好农民工的工资拖欠、职业培训、社会保障、公共服务等问题，并一定程度地保证了农民工利益受损后的司法救济权。

　　遗憾的是，上述所有涉及“农民工”主体的制度规范及其相伴相生的实施模式，均将所有农民工群体“捆绑打包”一视同仁地对待，对农民工问题的解决采取了“一刀切”的整体推进策略，即便有个别法律条文细化到了某类型农民工主体的特殊事项，其深入程度仍然十分肤浅，不足以较好地解决已经出现的各类社会矛盾。例如，2