对基础教育现代学校制度的思考

摘要：　构建基础教育现代学校制度旨在通过制度创新，理顺学校内外部关系，促进学校的健康发展。当前，需要重点调整好三个方面的关系：一是调整政府与学校的关系；二是调整学校内部关系；三是调整学校与家庭、社区的关系。主要的实施策略有：在加强政府统筹的同时，扩大学校办学自主权；完善校长负责制，促进学校民主管理；建立健全中介机构，构建政府、社会和学校之间的桥梁和纽带；建立学校和社区、家长的互动机制，创建社会对教育的支持、服务与监督系统。

关键词：　基础教育；学校制度；制度创新
　　
　　学校制度是与学校教育相伴而生的，它也伴随着学校教育的变化和发展而经历着历史性的变革。从这个意义上说，现代学校制度的提出是现代学校教育正在经历的变革在制度层面的反映。构建基础教育现代学校制度就是要通过制度创新，理顺学校内外部关系，促进学校的健康发展。
　　公办中小学是政府基于公众的普遍利益而举办的基础性事业，是培养人的活动，它所提供的产品和服务是公共物品，具有公益性特征。构建基础教育现代学校制度必须立足于公办中小学的性质，立足于学校的公益性特征。同时，构建基础教育现代学校制度的过程是对现行学校制度进行变革和创新的过程，并非一蹴而就，必须结合学校的制度状况、发展实际及外部环境，从条件与基础方面考虑推进的现实性与可行性。
　　
　　一、构建基础教育现代学校制度的核心内涵
　　
　　构建基础教育现代学校制度需要重点调整好三个方面的关系：一是调整政府与学校的关系，合理划分政府与学校之间的职责和权力，完善政府教育管理、教育投入、教育督导与评估制度。同时，建立健全教育中介机构，实现对学校的宏观间接管理；二是调整学校内部关系，明确校长职责，建立健全校长权力的制衡机制，进一步完善校长负责制；三是调整学校与家庭、社区的关系，建立健全家庭、社区参与学校管理的机制，不断增强学校服务家庭、社区的功能。
　　
　　(一)关于政府与学校的关系问题
　　基础教育主要由政府负责提供和实施，这是当今世界各国通行的做法，但政府如何对教育负责，政府与学校之间构成一种怎样的责权关系，是关系中小学健康发展的重要课题。
　　一直以来，在我国教育政策的调整过程中，对纵向的各层级政府办学责权强调较多，对学校的责权规定则不够全面具体。反映在管理实践巾，政府与学校之间常常是角色不清、责权不明。一方面，政府对学校的行政管理过于刚性，管了一些不该管的事，使学校的办学自主权难以落实，办学特色难以体现；另一方面，学校在某些方面过于自主，缺少必要的约束和制衡，做了一些不该做的事，给基础教育的声誉带来损害。
　　
　　(二)关于学校的内部治理问题
　　就我国的学校管理体制看，长期以来，学校内部的管理体制变动频繁，经过了一系列的变动之后，最终确立起中小学实行“校长负责制”。从理论上说，校长负责制是在改进原有的党支部领导下的校长分工负责制的基础上形成的，包括了“校长全面负责，党组织保证监督，教职工民主参与”。但从实践看，目前的“校长负责制”缺乏民主制的基础，多数地区和学校的校长由党委组织部或教育行政机构任命，形成校长主要对上级党委和教育行政机构负责，而对教职工、学生、学生家长和社区服务的意识相对薄弱，距离学校内部真正实现校务公开、民主管理仍有相当大的差距。
　　
　　(三)关于社区、家长参与学校管理问题
　　长期以来，学校处于一个相对封闭的系统。一是学校管理者把管理学校看作是学校内部的事务，认为社区及家长没有必要也没有权力过问学校的事务；二是体制的分割作用和社区发育的不够成熟，导致社区和家长难以有效地参与学校管理，在学校主导下设立的“社区委员会” “家长委员会”自主的、独立的意识相对薄弱，在很大程度上还只是流于形式，制约了学校事务公开与民主的进程。
　　
　　二、构建基础教育学校制度的历史沿革
　　
　　(一)政府与学校关系的沿革分析
　　通过对政策文本的梳理，可将政校关系分为一般领导关系和具体事务关系两个层面。一般领导关系主要反映举办教育的各级政府对学校的行政领导关系，它主要回答中小学教育由哪级政府负责的问题。具体事务关系则在一般领导关系下进一步细分为人(校长、教师任用)、财(教育投入)、教学(课程和教材)、教育督导、教育中介五个方面。而这些关系又是围绕政府体系内部纵向(中央、地方各层级政府间)和横向(同一层级政府教育行政主管部门和其他部门之间)两个维度展开的。从政府与学校关系的沿革看，存在的主要问题包括：
　　1.以政府层级之间的纵向权责调整为主，部门之间的横向权责调整不够
　　建国以来，政校关系的调整侧重于政府体系内部纵向的职权调整，如：各级政府在教育投入保障上的责任，但各级政府内部教育行政部门与相关部门之间以及政府与学校横向的职权调整凸显不够。虽然在一些政策中提出要简政放权，给学校更多的办学自主权，但在实际操作层面，简政放权主要集中在纵向的政府层级之间，而横向的部门之间调整，特别是教育部门与财政、人事等部门在有关学校财政、人事等方面的责权调整少有涉及。
　　2.政府和学校的权责有待进一步明确
　　现有的政策文本对纵向的各层级政府办学权责强调较多，对学校权责规定仍不够全面具体。1985年后政府多次提出要简政放权，但对学校如何简政放权，怎么放，一直缺乏比较具体的操作性的说明。究其原因，还是政府的行政管理与学校的自主办学之间的关系没有厘清，权责没有明确。
　　3.中介组织发育政策推进缓慢
　　新型政校关系的构建并非在政府和学校间进行职权的简单增减和转移，发挥中介组织的积极作用是一个重要的环节。1994年《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》中提出要建立健全社会中介组织，随后的相关文件也多次提到了中介组织在学校法制建设、办学水平和教育质量评估方面的作用，但缺乏进一步的推进。
　　
　　(二)学校内部治理的沿革分析
　　校长负责制的历史沿革是其内涵不断充实发展的过程。它逐步成为以校长责权为核心，包括了党支部监督保证和教职工民主管理的三角形的制度架构，而成为学校内部治理的代名词。从学校内部治理政策文本的沿革看，存在的主要问题包括：
　　1.校长的职责有待进一步明确
　　虽然在不同发展阶段的政策文本中都提到了校长负责，但大多数文本中对校长具体负有哪些责任、行使哪些权力规定并不明确。 《中华人民共和国教育法》仅规定“学校的教学和其他行政管理由校长负责”，这一表述过于抽象笼统，而在一些法规和规章中，校长的职责权限，其边界、范围和程度也没有得到较好的阐明。目前涉及对校长职责进行较具体规定的政策文本是1963年颁布的教育部《全日制中学暂行工作条例(草案)》《全日制小学暂行工作条例(草案)》和1996年《小学管理规程》。但上述《条例》和《规程》只是对校长职责作出了一般性规定，回避了校长在学校财政和人事方面的职权，而这恰恰是学校自主办学的关键要素。