对基础教育现代学校制度的思考

2.学校民主管理有待完善
　　1993年颁布的《中华人民共和国教师法》提出： “教师对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”但教职工代表大会制度的地位如何?如何进行民主管理?如何监督?在现有的政策文本中对此并没有明确规定。
　　
　　(三)学校与社区、家长关系的沿革分析
　　1.学校与社区、家长关系的调整演变是一个由试点到逐步推广的组织制度化过程
　　1988年《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》中指出：“要采取多种方式加强学校和社会的联系，城市的区或街道可通过试点，逐步建立社区(社会)教育委员会一类的社会组织，以组织、协调社会各界支持、关心学校工作，优化社会教育环境。”1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“各级各类学校要从实际出发，加强和改进对学生的生产劳动和实践教育，使其接触自然、了解社会，培养热爱劳动的习惯和艰苦奋斗的精神。建立青少年参与社区服务和社区建设的制度。”
　　2.学校与社区、家长的关系在调整中不断丰富和拓展
　　学校与社区、家长的关系构建最初集中在中小学德育上，随着基础教育改革事业的不断深入，学校与社区、家长的关系也不断丰富和拓展。除德育外，还涉及到初中入学办法改革、素质教育实行、学校内部评价制度和课程改革等多个方面。
　　3.学校与社区、家长的关系由校内教育向校外(社区)教育延伸，并由单向支持转变为双向相互促进
　　社区教育是在一定地域范围内，充分利用、开发各类教育资源，旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，促进区域经济建设和社会发展的教育活动。社区教育是我国经济社会发展和终身教育体系创建的客观要求，伴随社区教育的发展，学校与社区、家长的关系也由校内教育向社区教育延伸。在这一背景下，学校不仅要主动争取社区、家长的支持，同时也强调学校要有社区意识，向社区开放资源，为社区教育服务。
　三、构建基础教育现代学校制度的实施策略
　　
　　现代学校制度的建立，旨在进一步转变政府职能，完善以法治为基础的公共治理结构；通过立法，落实学校办学主体地位，明确学校责任、权利和义务，依法规范学校内部治理机制；建立健全教育中介机构，建构政府、学校和社会之间的新型框架。
　　(一)在加强政府统筹的同时，扩大学校办学自主权
　　基础教育，尤其是义务教育，以政府办学为主体的责任应当予以明确，政府在现代学校建设中处于主导地位。新修订的《义务教育法》规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”“缩小学校办学条件差距”“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”。因此，推进政府管理职能转变，构建新型政校关系，需要进一步加强政府对义务教育学校的统筹能力，体现以人的发展为本，体现教育均衡发展、教育公平的要求。也就是要充分发挥政府调控职能，逐步建立和完善经费保障机制、校长和教师流动机制、生源调配机制。
　　同时，还需要在政府与学校之间进行明确的责权界定，通过政府职能的调整，赋予学校相应的自主管理权，促进学校的自主发展。政府教育行政职能转变的方式，在职权划分上应当采取以下方式：一是“放权”，凡必须下放给下级政府部门或学校的职能坚决下放。对属于学校的职能，在加强规范监督的同时要尽可能多的交还给学校；二是“转移”，将一部分承担不了的、管不好或不该管的职能“外移”给非政府组织及社会中介服务组织，或“平移”给政府有关职能部门；三是“上交”，将必须由中央或上级政府部门履行的职能上收。因此，建立现代学校制度并不只是要求“放权”，应该全面理解“政府职能转变”和现代学校制度的内涵。
　　基于我国的现实，政府对学校的管理应当立足于管理学校的理念、形式和手段的革新，改变传统的对学校实行全方位的管理方式，逐步从直接管理向宏观调控转变。具体而言，政府要将部分教育管理职权下放给社会中介组织，将具体的学校管理权下放给学校。下放的权力主要包括：学校目标和政策制定权、财政预算权、人事管理权、课程没置权等，政府转而通过规划审批、拨款、政策引导、督导评估等手段进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正、合理地运用所享有的权力。
　　与此相对应，学校应当由原来单纯的执行机构变成拥有一定权限的决策机构，能够在一定范围内决定教育资源的配置与使用，特别是在经费使用、教师聘用、课程设置等方面拥有自主权，从而提高学校教育资源的使用效率。具体而言，学校自主权主要体现在：一是财政自主，学校财政预算自主在很大程度上显示了学校拥有了较大的自主权，其中预算规划和经费控制是权力下放的主要内容；二是人事自主，学校根据自身发展需要自行确定职位和管理教师；三是课程自主，每一所学校都有权开发体现自身特点的学校课程和教学计划；四是发展自主，学校根据章程，制定学校发展愿景，制定科学合理的发展规划。
　　
　　(二)完善校长负责制，促进学校民主管理
　　所谓校长负责制，其核心是校长负责，把本属于校长负责的、在学校内部行使的人、财、物管理的权力还给校长，同时强调党支部的政治核心作用和教职工的民主管理、民主监督作用。
　　1.明确“校长负责”的责权范围
　　学校内部管理体制改革的核心是领导体制的建立。实施“校长负责制”要求进一步明晰“校长负责”的权限范围。校长在人事上，可根据学校人员结构优化的实际需要，自主决定人员选聘标准，不断提高教职工队伍的水平；在财务上，对学校进行预决算和经费控制，节省开支，提高效益；在教学上，可根据学校发展需要自主进行教学管理和课程开发。
　　2.完善校长、党支部、教职工代表大会“三位一体”的管理体制
　　我国中小学实行的校长负责制本身具有权力制衡的因素，关键在于如何有效地发挥这些组织与制度的作用。校长对学校的行政事务领导并决策，在人员聘用、教育教学管理、内部分配等方面拥有一定自主权。党支部拥有监督权，监督校长权力的行使情况；在涉及学校生存和发展的重大决策上，校长要主动听取党支部的意见。教代会作为教师利益的代表，应当作为独立机构民主参与学校管理，并使教师的合法权益得到保障。校长、党支部、教代会三方各司其职，责权明确，有利于理顺学校内部关系，使得“三位一体”的管理机制得以顺利运行。
　　3.建立健全民主管理机制，提高学校民主决策水平
　　校长负责制作为我国中小学管理体制改革的重要举措，提高了学校的管理效率，给学校发展带来了生机和活力。但在实践中由于缺少配套的制衡机制，引发了诸多问题。随着政府与学校关系的调整，特别是随着学校办学自主权的扩大，不断提高学校的民主决策水平成为学校内部治理的一项重要内容。
　　提高学校民主决策水平，除了进一步完善校长、党支部、教职工代表大会“三位一体”的管理体制之外，需要建立健全民主管理机制，通过学校“校