当前我国养老保险基金面临的财务危机及其对策研究

摘要：在国际上,养老保险财务危机是一个普遍性的问题.然而在我国由于特定的历史及现实原因,这一危机尤其突出,已经威胁到我国现行养老保险模式的运行.本文将在对危机成因进行深入分析的基础上,提出应对危机的政策建议.本文认为,危机的根源在于制度,根本的对策在于转变建制理念.
　　关键词: 养老保险基金, 财务危机, 建制理念, 新隐性债务

　　当前，在全球172个已经建立并且运行多年养老保险制度的国家中，正面临一个共同的问题：基金财务危机。而在我国，这一危机又尤为突出，严重威胁到现行养老保险制度的正常运行。如果不能及时应对这一危机，我国当前的养老保险制度改革有流产之虞，并将最终导致养老保障制度的破产。因此，梳理当前危机成因，找出应对措施就成了当务之急。
    　　一、当前我国养老保险的财务危机
    调查显示，2001年平均每3.65名在职职工“养活”1个退休职工，到2050年这个比例预计将是1.87∶1。到那时怎样保障老年人的生活?
    由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同发布的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。
    尽管当前养老保险的财务危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。
    　　二、我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析
    (一)急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。这一历史债务规模到底有多大，目前还存在争议。①由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。这种空账运行就使得统账结合的新制度又回归到本质上的现收现付制。据专家测算，截止到2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元，如果情况得不到改善，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账规模达14万亿元。
    导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。改革前，由于“文革”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“文革”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。
    (二)基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：
    其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。根据《深圳特区报》的记者调查，广东一些地方为暂时缓解眼前养老金的支付压力，对个体户、私营企业、外资企业等新经济组织员工参加社会养老保险采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，即按照社会平均工资的50％征收养老保险金。从表面上看，眼前的支付危机暂时避免了，但是从长期看，“新人”的养老保险在财务上难以达到平衡，这就形成了“新隐性债务”。
    其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动和社会保障部公布的数字，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20％，全国总计达800万人。
    其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。另外，社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额，综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33％左右。据北京市社会保险基金管理中心检查，1993年漏报733.6万元违纪款中，其中有534.6万元，占72.8％是因企业漏报工资总额所造成的。
    (三)人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。这种冲击主要体现在：一是老龄人抚养比②的快速提高使养老基金的支付增加，收缴减少，加重了入不敷出的矛盾。如我国1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老龄人抚养比分别为7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。据推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20％。另一方面，对现行的个人账户积累基金发放的方式提出了挑战。个人账户养老金现行的支付方式假设职工退休后平均只活10年，而且制度规定，10年后个人账户支付给退休者的部分由政府承担，如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。当老龄人口的比重越来越大，高寿老人越来越多时，这种只有补贴、没有任何结余的个人养老保险积累制度显然也会给国家带来更大的困难。
    (四)提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％，年均支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。③
    允许提前退休主要是出于缓解就业压力的目的。其他国家也曾经在经济不景气的情况下，用鼓励提前退休的办法，解决失业问题，但后来都被实践证明这对解决失业问题并不是一个有效的方法，却对养老保险基金造成了极大的侵蚀，致使养老保险发生危机。1982年出版的由美国劳工部就业标准局就业与退休问题专家M·H·莫里森撰写的《老龄经济学——退休的前景》反对提前退休，他强调“退休年龄对退休金费用有相当大的影响。在60岁开始退休，所领退休金的每一美元现值，大约要比65岁退休的高15％；如果55岁退休则将近高30％”。1985年出版的由著名老年经济学家J·H·舒尔茨撰写的《老年经济学》则指出“一旦退休年龄从65岁降低到60岁，退休金费用就要增加50％左右”。
    (五)基金投资管理不善，无法满足养老保险基金的刚性调节增长的需求。自1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，导致退休金水平上升。另外，为弥补物价和工资指数增长建立的调整机制，也极大地提高了养老基金的需求总量。尤其是2004年上半年，我国职工平均工资增长7％，通货膨胀率为3％，这给养老保险基金造成了极大的压力。然而在基金支付需求不断增长的压力之下，我国养老保险基金的投资和管理却依然问题多多，困难重重。投资方面，目前我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想，以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2％，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到2.45％，但都远低于7％的平均工资增长率水平。对滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金都比较严重。
　三、应对当前财务危机的政策建议
    据世界银行专家分析，要安全平衡地度过养老保险金支付的高峰期，我国需2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。笔者认为，为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我国应采取如下的相应对策：
    (一)转变建制理念，深化养老保险制度改革，杜绝财务危机的制度根源。