对我国“十二五”新型农村养老保险事业的思考与展望-论文

摘 要：构建新型农村社会养老保险制度是中国“十二五”时期社会保障建设的重要任务。“新农保”实施一年多以来在制度设计上有较大创新，但在覆盖面、资金筹集、与其他制度的衔接和资金的管理及保值增值方面也暴露出了一些问题。面对困境，需要通过扩大筹资来源、抓紧农村社会保障立法、创新基金保值增值机制、优化监管制度安排、加强宣传，实现可持续发展，实现社会保障公共服务均等化。

　　关键词：“十二五”;新型农村;养老保险;展望。

　　农村养老保险是社会保障体系的一个重要组成部分，却又是社会保障体系建设中一个滞后的最薄弱的环节，被看做是深化社会保障改革中最难解决的热点问题。十七大提出实现新型农村社会养老保险制度全覆盖的目标。而随着国家《社会保险法》的实施，中国“十二五”时期新型农村社会养老保险事业发展将步入快车道。尽管，在新形势下“，新农保”有国家的保驾护航，但它的圆满实现，还面临着诸多障碍。

　　一、当前中国“新农保”实施中存在的主要问题。

　　中国农村传统的养老保障制度是 1956 年社会主义改造完成到改革开放期间，在集体经济的背景下形成的养老保障制度的统称。为解决农民养老问题，中国从 20 世纪 80 年代开始探索建立农村养老保险制度，这是农村养老保障开始向社会化方向迈进的标志。近三十年来，中国农村社会养老保险事业基本历程大致经过探索、试点、制度化、分类推进、改革创新等阶段。2009 年 8 月 18 日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开，9 月 1 日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称“新农保”方案)，这标志着中国在消除二元体制、实现城乡协调发展和中国现代化的道路上又前进了一大步。

　　“新农保”按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资新制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。“新农保”方案实施以来的数据显示，从2009年开始试点，截至2010年底，全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入国家新型农村养老保险试点，参保人数达到1.03 亿，其中，约有 2 863 万 60 岁及以上农村老年人享受由国家财政提供的基础养老金，制度覆盖面达到 24%[1]。但是“，新农保”在试点推进过程中，也还存在一些缺陷。

　　1.新农保全面铺开有很大难度。首先，新农保支付标准低，严重影响农民参保的积极性。按照现行的物价水平，55元很难起到养老保障的作用。如果按照一人一年交 100 元，国家补贴 30 元，交足十五年以后，个人账户积累额 1 950 元，按照现行个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以 139，每个月领取 14 块钱，即使按照最高档次每年交 500 元，十五年后每月也只能领取 57 元，加上国家基础养老金55 元，最多每月也只能领取 112 元，实际的养老保障功能难以真正发挥。这对于参保意识不强的农民来说，其积极性更低。其次，新农保的设计偏重于农村留守人员，忽视了失地农民和农民工两大群体，使得制度的有效覆盖面进一步降低。

　　2.财政投入总量不足。社会保障制度安排的核心问题是资金筹集，一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障制度建设的关键。 由于“新农保”在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定，可持续性筹资存在风险，最大的难点是集体补助能否落实。一是对于集体经济薄弱的地区，集体补助的压力难免转嫁于农民，根据中国的实际情况，大部分地区农村集体经济没有财力进行“新农保”补助。二是地方财政补贴也存在隐患，对于财政情况不好的地区，财政补贴压力显而易见。三是由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，未来农民死亡率将降低，寿命增加，政府是新农保的主要出资人和最终担保人，其所承担的聚合性长寿风险加大。目前，中国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足的问题。

　　3.统筹层次较低，基金保值增值困难。“新农保”是以县级为单位开始试点，统筹层次也局限在县级。由于统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营也不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，同时基金保值增值也受到制约。具体表现在：(1)统筹层次过低，就无法进行资金调配使用，导致各地负担苦乐不均。(2)统筹层次过低，还会导致基金规模小、增值渠道不畅、管理机构过多、监管成本较大等问题。基金管理好坏与否直接关系到农村社会养老保险工作能否持续健康发展。当前，由于近年来社会大环境发生了很大的变化，利率水平持续走低，基金的保值增值面临很大的压力。

　　4.可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。尽管，“新农保”在制度设计上对缩小城乡收入差距、地区收入差距的目的是非常明确的，但也有可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。原因是，“新农保”设计的缴费标准是100 元、200 元、300 元、400 元、500 元[2]

。农民本身可以根据自己的收入水平进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。但是，只有富裕的农村居民才可能选择较高档次标准缴费，这样就会出现农村部分富裕的居民缴费越多，地方政府补贴也越多，最后得到的养老金也越多，从而进一步拉大了农村居民之间的收入差距。

　　二、实现“十二五”时期“新农保”事业愿景的对策。

　　提高农村养老保障水平，是应对中国人口老龄化社会发展、实现社会又好又快发展、构建和谐社会的重要基石。建立健全农村社会养老保险制度，除了要考虑农村经济发展水平外，还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。随着农村银色浪潮、家庭结构小型化、核心化等因素进一步导致家庭养老功能弱化，把家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。