农村养老保险基金筹集与管理经验和探索

摘要：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要探索建立多形式的农村养老保险制度。从目前各地已开展农村养老保险制度改革的情况来看，一些地方不仅在农村养老保险基金的筹集和管理上形成了几种模式，而且也开展着一些新途径的探索，积累了一些可借鉴的经验。对这些经验和途径加以总结，对于进一步推动农村养老保险制度的改革和探索具有重要的现实意义。

　　关键词：农村养老保险；基金；保险证质押贷款

　　一、几种农村养老保险筹资模式

　　从各地改革的实际来看，在农村养老保险基金的筹集上主要有三种形式：一种是以烟台为代表的“政府倡导、个人自愿”模式。主要以农民个人缴费为主，政府在农村养老保险的开展中只起政策倡导和推动作用，对农民参保不补贴。一种是以青岛为代表的“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”模式，实行财政补助和兜底。这种模式采取行政信誉支持的方式，财政补助资金允许先行“挂账”，视情况分期支付到位。另外一种就是以苏州为代表的以政府高补贴为特征的社会保险与社会福利相结合模式。政府对于推行农村养老保险制度之前男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民无条件给予补贴。正常参保人员实行个人、集体和财政分别负担50%的缴费政策，并且财政补助资金当期全部到位。这三种模式反映了我国农村养老保险制度发展的三个不同阶段，体现了经济基础与制度模式选择之间的相互关系。烟台模式体现了政府以最小责任建立农村社会养老保险制度的良好愿望，但它既难以调动农民的积极性，也难以反映制度的公平性，无疑终将淘汰。而青岛模式与苏州模式则代表了中国农村社会养老保险制度发展的两个不同阶段模式，青岛模式是中国农村社会养老保险制度进入初级阶段的主要模式，苏州模式则是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式。总体而言，笔者认为在农村养老保险基金筹集模式的选择上必须坚持“与当地的经济社会发展水平相适应”和“个人负担、财政补贴和集体补助”相结合原则。

　　二、农村养老保险基金筹集途径的探索

　　一是可探索通过农村土地承包权流转来筹集农村养老保险资金。农村土地承包权流转是土地的使用权流转，即在坚持农户对土地承包权不变的前提下，将土地集中耕种，规模经营，产品则在承包者和实际使用者之间进行分配，农民依据土地的承包权得到用以保障基本生活的相应收益。通过土地承包权和使用权的分离，实现农村土地使用权的合理流转，既为农民提供基本生活保障，又促进土地的规模经营，既提高土地对农民的保障作用，又提高土地的经济效率。从制度条件看，土地使用权的流转没有改变现有农村的土地制度，符合中央“承包经营权30年不变”的政策。实行股份制后，土地的所有权仍归村集体经济组织所有，承包权归承包者所有，转让的只是土地的使用权[1].在具体操作中，可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的养老保险基金，如浙江省绍兴柯桥镇新风村的土地股份合作社。2001年该村建立土地股份合作社，全村土地100%实现流转，结构调整面积达60%.合作社股份分为农户承包股、村集体所有股、现金股三种。农户承包权根据农户入股申请和土地承包权证的承包面积，并依照上年人均征农补贴水平，每一百元一股。股份制改造完成后，农户股占8. 2%，村集体占31.18%，浙江新风热电公司占60%.通过这样一种方式，村集体就有能力拿出一部分资金来建立养老保险基金，这样不仅拓宽了农村养老保险基金的筹资渠道，也可以最大限度发挥土地的经济效益。

　　二是可探索“粮食换保障”养老保险资金筹集模式。我国是一个农业大国，粮食是农民最主要和最稳定的收入来源。但自1996年我国粮食产量大丰收以后，粮食价格低迷，农民种粮收入持续下降，各地土地抛荒现象严重，直接导致全国粮食减产，粮价上涨和粮食安全问题。在农村养老保险资金的筹集上，如果能够采取粮食换保障形式，在粮食主产区实行农民直接用粮食代替现金缴纳来筹集养老保险费，同时进一步改变现行的粮食补贴政策，将原来对粮食流通环节提供的补贴转移给参加“粮食换保障”的农民支付保险费。这样一种形式不仅可以刺激农民种粮的积极性，扩大农村养老保险资金来源，而且还可通过这样一种制度创新，将农民补贴方式、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来。政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，通过农民缴纳保险费（上缴粮食），就能满足国家粮食储备需要，保证国家粮食安全，以低成本建立起农村社会养老保险制度，并完成粮食流通体制的市场化改革。

　　三是可积极探索与人口计划生育政策相结合的办法。长期以来，我国计划生育政策经费的投入是巨大的，在广大城市取得了良好效果，然而在农村，结果却不尽如人意。养老保险制度作为一项社会养老制度对于农村人口普遍抱有的“养儿防老”思想是一个巨大冲击和转变。很多农村人口不愿意执行国家计划生育政策，在很大程度上是基于“养儿防老”和“多子多福”这样一些陈旧观念。如果在农村地区建立普遍的养老保险制度，由社会为进入老年的农村人口提供稳定可靠的养老保障，就可以促使农村人口的生育意愿贴近生育政策，自觉自愿地实行计划生育。因此，养老保险制度可作为计划生育的治本措施积极发挥作用，最终实现农村养老保险制度发展与计划生育政策推行的“双赢”。如可在农村养老保险制度中，运用国家计划生育政策经费，对于实行计划生育的独生子女户增加政府补贴，提高养老待遇，达到充实农村养老保险基金来源，促进农村养老保险制度良性发展和农村计划生育工作可持续发展的目的。2004年，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。山东青岛市城阳区在建立农村社会养老保险制度中也实行了对实行计划生育家庭的优先优惠政策，规定独生子或独生女父母到领取养老金年龄时，基础养老金分别增加10%和25%，根据现行的养老金测算标准，独生子及其父母每月将分别多领取41元；独生女及其父母每月将分别多领取103元。这一政策对进一步改变广大群众养儿防老的传统生育观念，对解除计划生育家庭的后顾之忧起到了很好的推动作用。

　　三、农村养老保险基金的管理与制度创新

　　农村养老保险资金的管理目前主要由当地经办机构负责。但是，一些地方不同程度地存在着以下一些问题：一方面，由于银行利率不高和投资渠道狭窄，基金难以实现保值、增值。另一方面，由于缺乏法律法规保障，基金的安全也无法得到保障，挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的正常运转受到严重影响。一项在江苏省的调查显示，涉及的7个城市已经流失的农村养老保险资金占到基金总额的35%，基金流失的原因有地方政府挪用、养老保险机构挪用、违规投资和违规使用等。此外，高额管理费用的提取也导致了基金流失。据调查，一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。这些都给农村养老保险工作的顺利推进造成了极大的隐患，农村养老保险基金的管理亟待规范和创新。

   首先，在基金的管理上，笔者认为可考虑将原来分散的县级管理提高到省级或国家级管理的层次。通过设置中央与省、直辖市、自治区两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。制定养老基金管理的各项规章制度，执行严格的财务审批制度，对养老保险费实行专户存储，专款专用。同时，还要建立明确的监督审核制度，国家审计部门要定期对养老保险资金进行检查，保证农村社会养老保险资金的正常运转，切实杜绝基金的挤占、挪用、截留甚至贪污、挥霍现象的发生，确保农民“养命钱”的安全。此外，在利率的设定和缴费标准上，笔者认为，应改变原来的预定利率方式，避免因利率变动引发的养老保险基金不平衡。改进后的利率设定方法应在核定收益的基础上，充分考虑物价变动的影响，采取变动利率分段计息的办法，以规避制度的系统风险，实现养老保险基金的支付平衡。

　　其次，在基金的运营上，要实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则。成立省级农村社会保险基金理事会，依法建立基金委托人、托管人、投资人制度，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理。在具体投资渠道上，可参照全国社保基金理事会的做法，结合国内资本市场发育程度和省情进行多元化组合投资运营，如购买国家债券、企业债券、房地产市场、参与国家重点项目建设等。此外，根据各地对于农村养老保险基金保值增值的探索，笔者认为以下方式值得借鉴和推广，即引入资产建设要素，①通过实行保险证质押贷款项目，来实现基金保值增值。

　　保险证质押贷款是指已参加农村社会养老保险制度的农民，经经办机构允许，可直接用自己持有的或借用他人的《农村社会养老保险缴费证》（下文简称“保险证”）作为抵押物，依据一定程序和规定到有关部门办理借款手续。所借款项仅限于农户发展生产、子女教育、疾病医疗等生产生活中急需解决的重大事项。具体规定借款对象必须是已参加农村社会养老保险的农民，由农保部门对借款人和借款事由进行审核，条件符合的签订借款协议，并留置保险证作抵押。借款金额必须限定在保险证面值的一定比例范围内，可随还款信用的提高而逐步提高，最高控制在90%以内。农保部门与银行签订委托放款协议，借款利率与银行同期基准利率相同，逾期还款同样按银行罚息标准罚息，当遇到借款农民无法归还借款时，银行用被质保的保险证余款核销顶账。