金融危机下地方财政的困境与出路

【摘要】受金融风暴的影响,地方财政遇到了前所未有的困境。地方财政如何在金融危机中克服种种困难,如何配合国家宏观财政政策,重返经济发展快车道,值得我们深入研究。
　　【关键词】金融危机 地方财政 转移支付 政府职能
　　
　　一、金融危机对地方财政的影响
　　
　　我国财政收入在经历了五年的高速增长之后,2008年8月首现拐点,同年10月更是出现了负增长。2008年12月份,全国财政收入3248.69亿元,比去年同月增长3.3%。其中,中央本级收入756.16亿元,同比下降15.5%;地方本级收入2492.53亿元,同比增长10.8%。2009年1月,全国财政收入6131.61亿元,比去年同月减少1265.03亿元,下降17.1%,其中,中央本级收入2964.82亿元,下降28.4%;地方本级收入3166.79亿元,下降2.7%。从数据对比中我们清晰的看到,全国财政收入自金融危机以来,出现了明显的下降。而地方财政收入由同比增长10.8%到同比下降2.7%,下降幅度更加明显。我国实施分税制改革之后,中央财政收入一直占据着全国财政收入的主体,收入来源稳定,中央财政一直处于相对宽松的环境;相比之下,地方财政收入来源分散,支出压力过大,有些甚至长期处于入不敷出的境况。虽然地方财政收入下降幅度较小,但地方财政收入的刚性较强,这不到三个百分点的变动,可能对地方政府的运行造成巨大的影响。以河南省濮阳市为例,2009年一季度财政一般预算收入完成4.2亿元,同比下降21.6%,三月份一般预算收入完成1.5亿元,同比下降达到了惊人的43.6%。濮阳市的情况也许不能以偏概全,但足以向我们展示金融风暴已经对我国的地方财政造成的巨大危害,而且这种影响还在进一步的深化。
　　
　　二、地方财政困境的原因分析
　　
　　1、财权与事权不相匹配
　　1994年,我国实施分税制改革。分税制是按照事权划分各级政府财权的一项制度,但从我国分税制实施的情况来看,财政收入按政府级次层层上移,而事权则被逐级下放,尤其是地市级以下政府,承担着大量的社会保障、卫生防疫、义务教育、环境保护等公共产品的支出,并且在维持地方政府运行、发展地方经济方面压力巨大,地方政府职能与财权失衡矛盾突出,与国际惯例不符。在国外许多国家,这些基本公共服务大多属于中央或省级政府的职责范围,以便形成全国统一的供应水平。与庞大的支出规模相比,县级政府却要把75%的增值税和100%的消费税上缴中央,剩余部分又大都集中在省、市两级政府,县级政府最后得到的很少。地方经济发展相对滞后,为了发展经济,招商引资,地方政府往往需要制定一系列优惠政策,大都以提供必要的公共服务而牺牲地方财税收入为代价,使地方政府财力进一步受损。刚性支出过多而收入增长乏力,地方政府的基本社会公共服务职能很难有效实现。
　　2、区域间财政实力差距巨大
　　由于经济发展水平的差距,地域间财政收入实力必然存在差异。当初我国分税制改革以维持地方既得利益为原则,而我国的转移支付制度也存在一些问题,所以,由于经济发展水平不同所造成的财力差距在实施分税制后没有得到解决,相反还有进一步拉大的趋势。以江苏省、河南省、青海省这三个代表东、中、西部地区的省份为例,2009年一季度三省一般预算收入分别完成745.01亿元、245.58亿元和21.20亿元,江苏省财政一般预算收入是青海省的35倍。从人均财政支出来看,2009年一季度三省人均一般预算支出分别为857元、600元和126元。可见不管是财政收入还是支出,地区间的财政实力确实差距巨大,同样说明各地政府职能的有效实施和公共产品的提供能力极不平衡。地方财政实力是抵御金融危机,克服经济困难的必要条件,拥有了雄厚的财力,才能抗拒各种风险,走上良性健康的发展轨道。
　　3、国家积极财政政策存在的问题
　　应对国际金融危机,国家及时采取了宏观调控措施,促消费、扩内需、增投入、保就业,尤其是积极的财政和货币政策发挥了至关重要的作用。积极财政政策也就是所谓的扩张性财政政策,指通过财政收支规模的变动来增加和刺激社会的总需求,在总需求不足时,通过扩张性财政政策使总需求与总供给的差额缩小以至平衡。要扩大内需,消费和投资是两大核心动力。此次国家实施的积极财政政策,也是要通过扩大财政支出规模、增加政府投资来拉动内需。但值得注意的是,我国经济长期处于高投资率、低消费率的状态,居民的消费习惯也是高储蓄、低消费。投资是为消费服务的,而消费又要以需求为支撑,所以刺激社会的消费需求是扩张性财政政策的关键所在。4万亿的巨额投资,是国家积极财政政策的重要砝码之一,其中中央政府出资1.18万亿,剩余部分由地方政府配套,这无疑是对地方政府的又一次严峻考验。2008年全国地方财政本级收入28644.91亿元,而此次4万亿投资计划需要地方配套的资金是2.82万亿元,几乎和2008年全年地方财政本级收入相当。金融危机后更加困难的地方财政,如何承受“积极财政政策之重”,值得我们深思。
　　
　　三、化解地方财政困境的出路
　　
　　1、建立地方公共财政体系
　　建立和完善公共财政体系是我国财政体制改革的关键环节,而地方财政,尤其是基层财政改革的基本目标和评价标准有两个:一是财政体制改革要有助于实现区域间基本公共产品和服务提供水平的相对均等,其评价标准是公共服务的均等化程度;二是有助于提高基层政府根据本辖区居民公共需求偏好提供公共产品和服务的能力,其评价标准是基层政府的回应性以及供应和生产公共产品和服务的效率。归根结底,提供公共产品和回应公共需求的能力,是衡量和评价地方财政行使职能成败的标准。如何提高这种能力,使有限的能力发挥到极致,最终还是要建立地方公共财政体系。当前金融危机环境下,除了实施积极财政政策,更要注意短期效应和长期效应的结合。发放代金券、消费券,也许能起到刺激经济的短期效应,但这种“撒胡椒面”的行为治标不治本,有时甚至标本都不治。因为老百姓的消费习惯没有根本改变,一次性消费结束后对未来的预期仍然充满不确定性。所以与其分散财力“撒胡椒面”,不如化零为整,集中财力提高地方财政提供公共产品的能力,加快推进公共财政的社会保障职能,解除老百姓的后顾之忧,改变我国长期存在的高储蓄率、低消费率的现状,调动社会的消费需求潜力。
　　2、推进转移支付制度改革
　　我国财政体制注定了财力中央集权,而各地财政实力又存在巨大差距,所以完善的转移支付制度是保证地方财力横向平衡、实现公共财政均等化的必要条件。从财政部公布的数据中我们看到,2008年我国地方财政收入达51590.52亿元,支出49992.65亿元,结转和结余共1597.87亿元。我国大多地方财政支出压力大,受金融危机影响的个别地方更是捉襟见肘,为何2008年还会出现将近1600亿元没花完的情况?这里我们应该看到中央财政转移支付中存在一定的问题,有些地方财政实力弱,得到中央财政的转移支付后还是存在支出缺口;有些地方财政实力雄厚,财政收入大于支出。由此可见中央财政的转移支付制度没有发挥其应有的功能。西方市场经济比较发达的国家,也有不少中央政府掌握较大财权,但这些国家普遍采取中央多收多支、多收多补的转移支付制度。财政收入经过再分配之后,地方政府所拥有的财力和所承担的事务基本相称,最终目标是实现公共服务均等化。我国也应该建立规范化、法制化的转移支付制度。特别是地方政府财力较弱,地区间差异大,所以更要体现公平与效率、财权与事权相统一的原则。以法律形式规范转移支付制度,转移支付方法可以借鉴西方发达国家的有益经验,统一标准,公式计算,杜绝人为因素影响,不断缩小地区间差异。