探析地方税收管理权限的改革和完善

摘要:目前我国存在税收立法权高度集中、执法权划分错位等问题，应该在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权，以调动中央和地方两个积极性，分步实施税收制度的改革。

关键词:地方税　管理权限　税收管理体制

　　党的十六届三中全会提出“分步实施税收制度改革……在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”。当前，加快地方税管理权限改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的分税制财政体制，对于正确处理中央与地方的财政关系，调动中央与地方两个积极性，均具有十分重要的意义。本文就我国地方税管理权限的改革进行初步探讨。
    一、地方税管理权限的概念和内涵
    地方税管理权限是指建立地方税收制度，执行地方税收制度，保卫地方税收制度的权限。地方税管理权限具有相对性、特定性、规定性的特征。所谓相对性是指，地方税管理权限是相对于中央税管理权限而产生的;所谓特定性是指，地方税管理权限是由特定分税制财政体制所决定的;所谓规定性是指，地方税管理权限是税收法律、法规所规定的。
    地方税管理权限包括;地方税收立法、执法、司法等内容。三者是一个不可分割的有机整体，互为条件、互相作用，共同构成地方税管理权限。其中地方税收立法是核心，地方税收执法是关键，地方税收司法是保证。
    二、我国地方税管理权限的现状
    1994年1月1日，我国实行了分税制财政体制，较好地规范了地方和中央政府利益分配关系，保证了中央政府和地方政府财政的稳定增长，加强了宏观调控。但是，在中央对地方税收管理权限划分上，立法权高度集中，执法权划分错位，司法权尚未健全，依法治税的体制保障还不完善。
    (一)立法权高度集中，税收职能作用难以充分发挥
    分税制改革已历时10年，但地方税制的改革整体推进缓慢，立法权高度集中，不利于税收职能作用的充分发挥。城市维护建设税、车船使用税、房产税、土地使用税的改革均未到位，征税范围、计税依据及税率、税额难以适应市场经济和社会的发展及财源建设的要求，中央立法不出台，地方又没有立法权，新体制旧税制，既造成了地方财政收人规模过小，又没有发挥这些税种在市场经济条件下的调节功能。这种地方税收立法权高度集中在中央，一方面挫伤了地方政府的积极性，诱发了地方政府不规范的征收行为;另一方面，制约了地方税体系的形成，影响了地方经济的发展。
    (二)执法权划分错位，不利于地方经济发展
    税收执法权限的划分，主要是国税、地税执法权限的分配。分税制是按税种划分了中央税和地方税，但在实际操作中，却与分税制原则相背离，被划分为地方征管的营业税，有几个行业又划分为国税征管;对企业所得税，则又按行政隶属关系而不是按税种划分收人;在地方企业所得税中，又将地方银行及非银行金融企业甚至集体性质的信用合作社所得税也划归中央收人;2002年实施的企业所得税管理权限调整，将企业所得税的人库级次进行了调整，又将新办企业的企业所得税划归国税管理，并将所得税确定为共享税，中央地方“五五分”。这种不规范的划分执法权，在客观上造成了我国的分税制是“选税制”、“分钱制”，导致了地方税源日趋萎缩，地方财政日见匾乏，地方鼓励投资的积极性受到极大的挫伤。
    (三)司法权尚未健全，对涉税犯罪的打击力度不够
    税收司法权是确保税收立法、税收执法得以顺畅实施、落实的重要手段。税收司法保卫体系是随着税收的产生而产生的，并伴随着税收的发展而发展。由于我国地方税收司法权尚未健全，对涉税犯罪还不能做出及时、准确的反映，打击力度不够。
    三、国际上地方税管理权限划分的模式
    世界各国实行的分税制对地方税管理权限的划分，大都是由各国政体所决定的。研究表明，世界各国政体不同，对地方税管理权限划分就不同，“集权”、“分权”、适度“分权”也不尽相同，归纳起来，国际上大体有三种地方税管理权限划分模式:
   (一)彻底“分权”模式
    这种模式以联邦制政体较为典型，如美国是一个联邦制国家，政府分联邦、州和地方三级，其政治制度的基本特征是“三权”分立。即国家权力分为立法权、行政权和司法权三部分，分别由国会、总统和法院行使，彼此相互制约。联邦宪法明确规定了各级政府的地位和权力，三级政府都有各自独立的立法、执法、司法部分。与联邦制政体相适应，地方具有独立的税收立法权、税收执法权、税收司法权。瑞典、意大利等国，也实行彻底分税制。这种模式的特点是税种和税收关系定型化，税收管理权限划分清楚，是一种完全的分税制。
    (二)高度“集权”模式
    这种模式以中央集权制政体较为典型，如法国是一个中央集权制国家，中央在地方税管理权限划分上，虽然也实行了分税制，但地方政府没有税收立法权、执法权、司法权，全部由中央政府集中管理。与中央集权制政体相适应，只设国家税务局，地方税由国家税务局派出的机构代为征收。这种模式特点是税种和税收关系单边化，是一种不彻底的分税制。
  (三)适度“分权”模式
    这种模式以联邦制政体较为典型。如德国是一个联邦制国家，在地方税管理权限划分上，中央税、共享税和一些大的地方税税种，立法权在中央。对一些具有地方特色的税种立法权，统一由地方立法，三级政府都有各自独立的税收体系，都设立了地方税机构。然而，地方具有税收执法权、司法权、部分立法权。这种模式特点是税种和税收关系趋于合理化，地方税管理权限划分适度，是一种集“分权”与“集权”相兼容的分税制。
    综上所述，世界各国实行的分税制，对地方税收立法权、执法权、司法权的划分，揭示了两条共性规律:一是国家政体与地方税收立法权、执法权、司法权是相一致的。联邦制政体三级政府，均具有独立的立法权、执法权、司法权或部分立法权。中央集权制政体三级政府，税收立法权、司法权全部集中在中央，地方只有执法权;二是地方拥有独立的税收立法权、执法权、司法权，是世界上大多数国家实行分税制的成功经验。我们认为，上述两条就是地方税管理权限划分的共性规律。
    四、我国地方税管理权限划分的改革
    根据我国中央集权制特征和基本国情，在