土地财政隐藏的风险及相关的对策建议

[摘要]我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关。土地财政具有不稳定性和不可持续性，是导致耕地数量减少的重要因素，土地财政严重损害了农民的利益，还会引发金融风险。为此，应加大公共财政体制改革，完善土地税制，严格土地管理制度，加强土地规划管理，改变地方政府对土地财政的依赖关系。
　　[关键词]土地财政；风险；政策建议
　　　　
　　当前，失地农民的生存、发展问题以及城市高房价、房地产泡沫等问题是社会广泛关注的民生问题，这些都与地方政府普遍推行的土地财政政策有关。地方政府对土地财政的依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地方财政安全，实现经济社会的可持续发展。
　　
　　一、土地财政的成因分析
　　
　　“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。…土地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。
　　自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以8.9％的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了可观的财政收入。资料表明，2001～2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35％；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的49.5％；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元；2006年为7677亿元，2007年高达1.2万亿元。2008年，尽管有近50％的土地出让以底价收场，有10％的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。土地收入已名副其实地成为地方政府的“第二财政”。
　　我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关。1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75％归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的