我国财政支出结构优化的政策思路

财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，也是构建和谐社会的重要财力保障。本报告侧重就我国当前和今后一个时期财政支出结构优化的政策思路，从理论与实践的结合上进行了比较深入的研究，其主要观点和建议是：加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面；随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支；着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲；创新支出管理方法，降低行政运行成本。 
　　财政支出政策是国家调节经济与社会发展的强大经济杠杆，也是构建社会主义和谐社会的重要财力保障。近年来随着改革的深化，我国财政支出结构发生了积极变化，财政支出公共化的趋势非常明显。但面临的问题也不容忽视，一方面存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端，另一方面难以全面、有效和充分地强化国家的重点投入。此外，资金管理缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，支出管理仍然存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题。因此，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。这在我国财政经济快速发展、财政收支规模即将突破五万亿的新形势下显得非常必要和紧迫。现就当前和今后一个时期我国财政支出结构优化的方向和重点，提出一些看法和建议：
　　一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面
　　我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。特别需指出的是，现在尽管国家每年的新增财力较多，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度，这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。但如果不对现行财政支出分配格局进行调整，该减的减不了，那么，财政就无力承担和满足上述政府的重点支出要求，改善和优化财政支出结构就会是一句空话。因此，改变国家包揽过多的分配状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题，也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。
　　这方面主要应解决三个问题：
　　一是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及政府投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。
　　二是清理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位 ，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。总之，通过上述改革，逐步规范事业单位的财政供给范围，这也有利于更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作用。
　　三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补贴。未来对国有企业的亏损补贴应区分情况。对一些特殊行业(如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等)的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其他大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。
　　二、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支
　　社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠账较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然，应该看到，我国作为一个发展中国家，和西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国力的承受能力。
　　1.教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。为此，首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长。各级财政部门要认真贯彻《教育法》，随着经济发展和财政收入的提高，加大对教育事业的投入力度。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于九年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。
　　对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。这当中要注意两个问题，一是收费不能太高，要从我国实际情况出发，与居民的实际收入水平相适应；二是进一步完善高校奖学金、学生贷款和减免学费等制度，健全高校学生解困机制。要继续鼓励社会集资、捐资助学活动。这当中要注意从政策上加以引导和规范，严格履行审批手续，规范捐、集资行为，通过建立教育基金会等组织统一管理境内外社会团体和个人的教育捐赠，引导社会集、捐资的使用方向。此外，国家财政教育投入结构需进行战略性调整，建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。具体要通过深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步免除农民子女义务教育阶段交纳的杂费、课本费，对农村贫困家庭学生补助寄宿生生活费，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围，基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制；中央重点支持中西部地区，兼顾东部困难地区，建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障机制，促进教育公平。
　　2.社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。一是调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。从国外发达的市场经济国家看，社会保障制度在战后有了很快发展，特别是进入20世纪60年代以来，得到了普遍推行和强化，成为政府财政支出的一项十分重要的内容，而且社会保障支出占财政总支出的比重表现出不断上升的趋势，目前一般达40%左右。中国与西方发达国家相比，无论是经济基础还是财政能力都存在很大差距，而且中国正处于体制转轨时期，财政收支矛盾十分突出。因此，我国社会保障支出的比重无法达到西方国家那样高的水平。但从长期趋势看，社会保障支出比重不断上升已日益成为财政运行发展的一个基本规律和国际经验，这对我们是有启发的。因此，中国财政下一步通过调整分配结构，着力强化社会保障支出，力争“十一五”期末从现在的12%上升到15%，这不仅是从中国国情出发应该作出的一个重要战略考虑，同时也是对国际经验的有益借鉴。二是明确财政社会保障政策的重点。未来城镇社会保障改革要在拓宽社会保障覆盖面、做实社会养老保险个人账户、强化社会保障结余资金管理等方面下功夫；农村社会保障改革要力争在建立农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、以及农村计划生育奖励扶助制度等方面取得突破。三是建立社会保障预算。未来我国财政预算将分为公共收支预算、国有资本经营预算、社会保障预算。社会保障预算要解决的核心问题是改变目前社会保障资金收支分散管理的状况，通过社保预算方式为社会保障发展提供稳定的财力保障。
　　3.采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业的发展。据统计，美国的研究与开发总投资居世界首位，近年来其投资情况分别为：1993年1373亿美元，1994年为1730亿美元，1995年为1786亿美元，1996年为1843亿美元，其投资额超过日、德、法、英科技投入之和。从研究与开发总投资占GDP的比例看，一些主要工业化国家均超出2%，如1995年美国为2.45%，日本为2.96%，德国为2.27%，法国为2.35%，英国为2.19%。即使一些新兴工业化国家和发展中国家，也十分重视这方面的投资。我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增强国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。其次，财政部门要利用政策的导向作用，促使企业建立技术创新机制，通过筹集科技研究开发资金和科技成果转化基金等方式，积极增加技术开发经费，有计划、有重点地推进企业科技进步。另外，国家政策性银行可设立支持重大科技成果转化的专项贷款，支持发展高技术产业。财政还要配合金融部门制订科技贷款贴息政策，以使科研单位能及时争取到国家科技贷款的支持。 
   三、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲 
　　在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。一方面是中国现代化建设的起点低，负担重，另一方面是当今世界科学技术改革的飞速发展。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。国际经验表明，在现代市场经济体系中，政府干预经济的力度日渐增强，而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段，这是银行信贷政策所不能代替的。从我国的实际看，在经济改革中，随着国民收入分配格局的变化和银行信贷资金的相应扩大，银行适当参与投资是必要的，但银行过分扩张投资性贷款或者说银行信贷资金日益财政化，这不仅给宏观经济运行带来隐患，加剧重复建设和结构失调，而且银行的不良债务份额急剧上升，从长远看也会阻碍金融体制改革的深化。因此，今后国家的宏观调控必须改变过分依赖银行的倾向，加大财政投资的力度，充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用。
　　今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我们认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面：