我国财政支出结构优化的政策思路

　　一是支持社会公共基础设施建设。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力，尽管目前我国所面临的国际经济环境、科技进步等与发达国家工业化初期相比，已发生了巨大的变化，尽管我国的消费结构多样化比发达国家来得更快，但这只能加大我国产业结构合理化的难度和紧迫性，要求我国的国民经济既能够尽快建立超重化工业基础和社会基础设施，又能够满足消费多样化的要求，而不能跳过工业化初期阶段所必须完成的任务。由此可见，大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等，仍是我国经济发展不可逾越的阶段。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。世界银行1994年《发展研究报告——为发展提供基础设施》深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济产出是同步增长的——基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%，各国都是如此。该报告甚至还认为，基础设施完备与否，有助于决定一国成功和另一国的失败，无论是在促使生产多样化、扩大贸易、解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。
　　二是着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。中国的现代化必须过好农业关，要实现未来农业发展战略目标，缓解农产品供需矛盾，必须强化政府对农业的保护和支持，切实有效地解决包括财政在内的农业投入问题。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其他农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。具体主要根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无，来划分各级财政农业投资范围，充分体现谁受益谁负担原则。就农业建设性、事业性投资的划分看，大体应是：中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的支出，如大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等；省级财政掌握的投资，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农林水利事业发展项目，重大科技成果推广应用等；市地县财政应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。
　　三是积极支持能源节约。未来政府财政预算改革的基本取向是建立公共财政，预算资金安排要体现公共性、政策性的客观要求。由于节能具有鲜明的公益性特征，属于社会共同需要的范畴，因此，公共预算设立节能科目与公共预算的改革方面是吻合的。在我国财政经济实力不断增强的背景下，加之必要的预算结构调整，我国的财政经常性预算已具备支持节能支出的财力基础。为此，一方面要把每年增加的一部分财政收入用于节能预算资金，另一方面还可以通过调整预算支出结构，压缩或削减其他支出来解决一部分节能投入。节能投入主要用于下述五方面：(1)节能科技的研究与开发。科技研发投入是衡量一国整体科技投入的重要指标，是推进科技进步、增强国家经济竞争力的关键所在。据联合国教科文组织发表的《世界科学报告》，目前发展中国家的研发投入占GDP的比例一般在1%左右，而发达国家这一比重平均为2.9%。
中国20世纪80年代以来，研发投入比重不断下降，1997年仅为0.54%，近几年有所上升，也不足1%。(2)节能技术示范和推广。这是将节能技术变成生产力、推动节能科技进步的重要一环，政府亦肩负着组织、协调和引导的作用。因此，政府预算需安排必要的资金，以引导能源效率技术的推广应用。(3)节能教育和培训。全国节能重点企业就有7500家，这是节能教育和培训的重点。需要编印相关教材和举办培训班，其基本费用应由预算予以安排。此外，我国的各类学校需开设不同层次的节能课程，还需充分运用电视、广播、报刊等媒介进行节能方面的宣传，政府预算应给予必要的经费支持。这对于提高全社会的节能和环保意识，有效建立节能型社会，必将发挥重要作用。(4)节能管理监督体系建设。20世纪80年代，我国建立了以节能服务中心为主体的节能服务体系，全国成立了200多个地方、行业节能服务中心和监督中心，拥有数千人的技术服务队伍，为企业提供节能方面的信息、咨询和技术服务。节能服务中心是我国特有的一支节能服务队伍，如何在市场经济下发挥这支队伍的作用，需认真研究并妥善处理。对于一部分具备条件的节能服务中心，政府可支持其改组为能源服务公司，使其通过开展节能技术的商业化经营，积极为企业提供优质的能源管理和服务来求得生存和发展。对大多数节能服务中心，可给予适当的预算经费支持，为其发展创造环境，一方面协助政府部门推进企业的节能工作，如协助政府部门贯彻落实节能法及其配套法规、节能政策，开展节能宣传、教育和培训；另一方面为企业提供能源审计、检测、监测、节能项目评估等多方面的、合格的节能服务，并将企业的声音反映到政府，成为政府和企业之间联系的桥梁和纽带。(5)要选择一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级节能项目，国家财政可采取直接投资的方式予以支持。当然，这类项目并不是由预算内投资独立承担，而是与企业融资一道完成。预算内直接投资与贴息贷款比较，对节能项目的支持力度更大，有利于更好地解决投资来源，并减轻企业负担和压力。但受国家财力制约，节能的预算内直接投资项目不宜太多。
　　四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是入世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。为此，政府要在逐步提高财力比重的基础上，通过投资手段，逐步解决现有一些国有大型企业和企业集团资本金不足的矛盾。财政还应通过投资贷款手段对其补充优惠的资金，并引导商业性金融向其注入资金，以增强国有大中型企业和企业集团的资金积累功能。对于有发展前途但目前尚幼小的新兴产业领域的国有企业，政府应通过财政投资手段及其政策性融资手段，促其发展和壮大，并向集约化方向发展。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业和重点企业上水平。财政投资手段既包括财政拨款，也包括财政贴息。这有助于财政政策与货币政策的配合，从而吸引银行信贷资金的介入，扩大国有企业技改投入规模。其三，支持国有企业政策性关闭破产和国有企业主辅分离的改革。
　　四、创新支出管理方法，降低行政运行成本
　　行政运行成本是当前社会各界关注的热点问题。当前行政运行成本偏高尽管有计算口径变化、工资增长推动、信息化设备扩大等因素，但制度和管理缺失仍是不可忽视的重要原因。因此，深化支出改革，创新管理方法，必将成为降低行政成本的重要途径，而且这对于推进节约型政府的建设具有深远的意义。
　　1.加强对重点控制支出的管理。在各地不断完善管理创新方式的基础上，一方面应加快重点控制支出如人员、车辆、会议、电话、网络、接待、出国等项目的制度建设；另一方面，将一些地区积累的经验大力推广。
　　——完善编制与经费双向控制机制，控制人员支出不合理增长。进一步明确机构编制是各级财政部门拟定财政预算和核拨经费的主要依据；财力状况是制约编制增加的主要因素。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，人事部门才能核定人员和工资，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。而机构编制部门在审核机构设置和人员编制时应充分征求财政部门的意见。
　　——加强公务用车管理。在有条件的地区，积极推行公务用车的货币化改革。对暂时不具备货币化改革条件的地区，应对车辆配备和购置实行统一管理，要严格车辆的编制管理，按照规定标准配车，防止单位自行购车和超标准配车；与此同时，进一步完善统一保险、定点维修、定点加油制度，降低公务用车的使用成本，最大限度地提高公务用车的使用效益。
　　——严格控制会议数量和规模。简化会议形式，压缩会期和人员，全面推进定点办会，鼓励实行无住宿会议，推广财政部门派员驻会制度。与此同时，对会议费的支出实行国库直接支付，减少中间环节，提高财政资金的使用效益。
　　——加强党政机关国内公务接待管理。规范公务接待行为，明确接待范围和标准，严格公务接待审批程度，推广定点接待制度和接待公示制度。加大对接待费管理和控制，防止超范围、超标准接待。
　　——在电话费管理方面，各地应积极创造条件，推进移动通讯工具货币化改革；对办公电话费，推行电话卡制度，定额包干，超支不补。
　　2.加强行政单位楼堂馆所管理。对党政机关办公用房要坚持效用和务实原则，坚决杜绝贪大求洋的不正之风。对党政机关办公楼建设规模、占地面积、装修及设备标准、项目工程造价和资金来源要严格控制。现有办公楼已经达到标准的，一律不准改扩建或购买办公楼。对确需新建、改扩建和加固改造的党政机关办公用房，要严格报批。加强对党政机关办公用房维修管理，防止豪华装修。
　　3.清理政策外津贴补贴，统一工资和津贴补贴制度，规范收入分配。清理政策外津贴补贴，统一工资和津贴补贴制度，建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，不仅是贯彻实施公务员法的重要内容，也是规范政府行政支出行为、深化社会收入分配制度改革的内在要求。但是，由于津贴补贴制度的改革涉及到不同地区间、部门间的切身利益，在具体清理过程中，会遇到很多的困难，切实推进这一工作必须与加强收支两条线管理紧密结合，严把预算外收入关，使政策外津贴补贴成为无源之水，这样才能真正规范收入分配秩序。
　　综上所述，从今后我国经济发展和体制转轨面临的任务出发，中长期财政支出的调整和优化，其方向和重点是，一方面要改变政府大包大揽的财政分配格局，另一方面要强化财政的社会公共性支出和经济建设投资。只有这样，才有利于充分发挥财政在国民经济中的调控作用，促进我国社会经济的协调发展。