我国利息税的改革方向及政策建议

在1999年11月恢复开征利息税前后，围绕利息税的激烈争论已在全国范围内掀起。在开征后的五年间，人们一直在观察和感受利息税所引起的各种变化。时至今日，宏观经济环境与五年前相比发生了很大的转变，尤其是实际利率悄然转为负利率的情况，更是让很多人萌发了取消利息税的念头，利息税有可能再次成为税改之年新的焦点。
    对储蓄利息征税是国际上普遍的做法，也是建立在一般税收理论基础上的税收体系的组成部分。新中国早在1950年就曾征收过利息税，因经济形势变动的缘故共经历了两停两征。本文在综合分析近年来利息税运行情况和相关因素的基础上，对于利息税的去留问题及合理调整提出一些看法。

    　　　　一、我国利息税的正负效应分析

    　　(一)正效应分析
    1. 稳定的财政收入来源
    税收具有收入稳定的特征，利息税也是如此。截至2004年11月1日，我国5年利息税的征收总额1329.76亿元，平均每年增加财政收入260多亿，是财政收入稳定的来源。利息税是个人所得税的重要部分，占个人所得税的比重近四分之一。
    2. 完善税收结构
    完善的所得税收结构是将全部所得均纳入应纳税所得额，如果利息所得游离于应纳税所得额之外，就无法实现所得税的横向公平，因此，利息税及其配套的遗产税、赠与税均应列入开征范围。
    3. 促进消费和投资观念的转变
    开征利息税可以具有收入效应和替代效应，替代效应会减少储蓄，进而促进当前消费或者对其他金融工具的投资；收入效应对储蓄的影响是不确定的。总效应是上述两种效应的强弱对比之差。无论总效应最终表现为收入效应还是替代效应，都会促进投资和消费观念的市场化转变。
    4. 促进我国税收制度和金融制度与国际接轨
    多数的发达国家和发展中国家都对储蓄存款利息所得征税，鉴于利息税兼有财政和金融两种调节功能，因此开征利息税使我国税收和金融制度向与国际接轨的目标前进了一步。
    　　(二)负效应分析
    1. 与恢复开征的初衷相悖
    启动消费，拉动内需；调节个人收入差距；规范税制，增加财政收入，是我国开征利息税的目标，但储户的反应平淡，权当是间接降低存款利率，是前七次降息的延续，所以五年来并没有缩短与目标间的距离。
    首先，居民储蓄余额近五年平均每年增加1.28万亿，消费因居民储蓄余额的迅速攀升而削弱(见表1)。同时居民存款结构发生变化，由长期存款转向活期和短期存款，增加了银行“存短贷长”的潜在风险。
    表1　利息税收入与居民储蓄存款余额统计*  
年份                    2000    2001    2002    2003    2004
利息税收入(亿元)          150     279     300     280     320.76
居民储蓄存款余额(万亿元)   6       7      8.7      11      12.4
     *数据来源：易宪容：《利息税早该调整了》。
    其次，虽然利息税提供了稳定的财政收入，但仅占国家财政收入的1％-2％，与此同时还有缩减的趋势。2004年上半年利息税收入135.67亿元，同比下降了10.6％，只完成年度计划的42.1％。
    再次，加深了居民收入分配不公的程度。据测算，2004年我国基尼系数是0.43，已超过0.4的国际警戒线。根据西方经济学的效用论，在一定条件下，收入转化为消费所获得的效用随收入的提高而降低，所以，有利于中低收入者的再分配能够促进社会福利的最大化。一般来说，中低收入者的边际消费倾向大于边际储蓄倾向，中低收入者的消费倾向大于高收入者的消费倾向，提高中低收入者的收入水平有利于扩大内需、促进消费。利息税以利息所得为课税对象，是对收入的再分配，由于我国按比例税率计征，没有按照纳税人的负担能力随着利息所得额的增加而提高税率，导致中低收入者的相对税收负担比高收入者重，既不能体现公平分配，也不能促进消费，实际上具有累退性质。另一方面，高收入者有能力消费和投资，很容易找到比银行存款回报率更高的渠道使资本迅速增值，而中低收入者消费和能力弱无法承受较高的风险，只能存银行生息。利息税负的主要承担者是中等收入的工薪阶层，在中等收入者和低收入者间的收入再分配不是开征利息税的预期效果，违背了税负纵向公平的原则。
    2. 逃税和避税问题严重

   由于我国利息税法不完善，存款大户有条件通过多种手段逃税避税，更加剧了税负的不公平，例如“私款公存”、将其它存款存入专项基金户以享受免税照顾、将存款存入外资银行、转移到国外甚至存入非正规金融系统、非法集资等等，形成经济不稳定因素。
    3. 对商业银行具有一定负面影响
    储蓄存款虽然只增未减，但因存款结构向短期化和外币化发展，实际上商业银行的增量资金正隐性减少，对投资和整体经济产生间接影响。同时，作为扣缴义务人，征收利息税增加了商业银行的成本费用，这些负面影响都加大了金融风险。

    　　　　二、产生负效应的因素分析

    　　(一)理论考察
    1. 替代效应在我国较弱
    “生命周期模型”假定居民生命周期只有“现在”和“未来”两个阶段，居民将部分现期收入转化为储蓄以满足未来支出的需要。在现期收入水平保持不变的前提下，因为存在着替代效应和收入效应两方面的综合作用，开征利息税就会对居民的储蓄和消费决策产生影响：或者增加储蓄，或者增加当期消费。
    当居民进行储蓄时，一方面，开征利息税会增加未来消费的价格，即增加储蓄成本，而居民为保持效用和福利水平不变，就会减少储蓄增加现期消费，此为利息税的替代效应；另一方面，开征利息征税相对降低了未来的实际收入，收入的降低可能直接引起未来消费的减少而减少储蓄，也可能由于居民为了保证实现既定的未来消费目标而增加储蓄，这取决于个人的偏好、对未来的预期以及储蓄收益率的大小，此为利息税的收入效应。也就是说，替代效应必然使储蓄减少，而收入效应对储蓄的影响是不确定的。
    下面通过图形来阐述利息税对居民储蓄收入效应和替代效应的影响。
    图1、图2的横轴和纵轴分别代表储蓄和消费，初始预算线AB与无差异曲线I[，1]相切于均衡点a，开征利息税后，新的预算线AB＇与无差异曲线I[，2]相切于新的均衡点c，为了剔除收入水平的变动，作补偿预算线FG并与无差异曲线I[，1]相切于均衡点b。这样，均衡点由a→b的移动体现为替代效应，由b→c的移动体现为收入效应。其中，图1替代效应和收入效应均与储蓄成本变动反向，可视储蓄为正常物品，即开征利息税导致储蓄减少；图2替代效应与储蓄成本变动反向，而收入效应与储蓄成本变动同向，且收入效应大于替代效应，可视储蓄为吉芬物品，即开征利息税导致储蓄增加。在以上两种结果中，任意一种结果的出现均取决于预算线和无差异曲线的特征，一般来说，无差异曲线的特征由个人偏好、对未来的预期等因素决定，预算线的特征由储蓄收益率等因素决定。一般而言，人均收入水平较高的发达国家替代效应较强，而发展中国家，由于收入增长缓慢、失业率的增长、改革的不确定性较大等因素，使得收入效应较强。在我国，人们的防灾防病、养老、子女教育等储蓄具有刚性，对税收的弹性较小且个人对时间的偏好较高，利息税的开征与利率和税率的变化对储蓄都不会产生很大影响，导致当城乡居民储蓄存款高达12万亿元时消费却增长缓慢，实践证明我国并没有实现利息税预期的宏观经济效果，主要是由于对利息税替代效应的预期较高，收入效应实则较强。
    2. 比例税率无法实现税收的纵向公平
    在理论上，个人所得税侧重于强调税收的纵向公平，即纳税能力相同的人税收负担应相同，不同纳税能力的人的税收负担应不同。充分体现税收纵向公平的个人所得税是建立在全部所得综合计征和累进税制基础上的。首先，我国利息税采取分项计征，税收数额取决于其储蓄存款的多少，而储蓄存款的多少并不能体现纳税人在所得税方面的纳税能力。其次，我国利息税采取比例税制，而比例税率不论课税对象的数额大小，均按同一的比例征收，使得对于同一课税对象的中低收入者和高收入者的名义负担相同，有悖于量能纳税的原则，税负分配欠公平，加之中低收入者的税收负担因落在生存资料和发展资料层次上，与高收入者税负落在享受资料层次上有迥然不同的效应和性质，故实际税负要重于高收入者。因此，我国利息税不能保证个人总体税负纵向公平，事实上未能在中低收入者和高收入者之间实施有效的收入再分配。在此框架下，将所征税款用于下岗职工生活补助、城镇居民最低生活保障和补发离退休人员养老金及农村扶贫等方面来提高低收入阶层的收入水平，实际上的再分配意义和效应受到较大限制。
    3. 利息税在“流动性陷阱”下失效
    根据凯恩斯“流动性陷阱”理论，当利率降到足够低时，由于流动偏好的作用，人们会偏向于活期储蓄甚至于手持现金，致使利息率降低无法达到减少储蓄和刺激消费的目的。而征收利息税和降息对于居民在心理上的影响相当大，因此在我国1995-1999年七次降息之后，储蓄对名义利率和实际利率已基本失去弹性，而开征利息税的实际作用是再次降息，只能进一步强化人们的流动偏好，而达不到预定目标。
    　　(二)制度因素：社会保障制度、金融体制、税收制度、制度变迁
    1. 社会保障制度
    在计划经济体制下社会保障责任由政府承担，而进入市场经济后我国进行了社会保障制度改革，但社保体系还不健全，保障能力低下，很大程度上需要自我保障，预期支出增加了，个人只能通过储蓄来发挥社会保障的功能。