基于信息流协调的电子政务和谐发展探讨

　　摘 要：
　　探讨了“电子”与“政务”不能和谐发展的现状及原因，从多角度分析了电子政务信息流，论述了信息流的协调作用，提出了基于信息流协调的电子政务和谐发展机制，并对其理论基础、构想及功能进行了深入的探讨。
　　关键词：
　　电子政务；信息流；协调；和谐发展
　　　1 引言
　　虽然电子政务的概念众说纷纭，但它的内涵和外延都包括了“电子”和“政务”两个方面，即“技术”和“非技术”两个方面。电子政务可以看成是“电子”和“政务”两个事物互动、集成、渗透的产物，它既不是传统政务活动的数字化翻版，也不是对传统政务活动的彻底否定、全盘推翻。它是一种转型，一种再造，一种扬弃，一种升华。
　　目前，关于电子政务的发展瓶颈，业内外人士提出了许多，通过归纳总结，笔者认为电子政务发展遇阻的根本原因在于：“电子”与“政务”未能和谐发展，重“电子”轻“政务”的现象普遍存在，致使“电子”投入很大，但却没有给“政务”带来显著的绩效提高，政府管理没有发生大的改观，政府服务的能力也没有根本性的提高。
　　2 “电子”与“政务”不和谐
　　当前，我国电子政务建设仍然处于初级阶段。“电子”与“政务”还存在着许多不和谐的地方，如：网络建设超前于应用、信息利用滞后于开发、软件产品游离于需求等等。造成我国电子政务应用效果不佳的原因很多，如网络建设各自为政，重复建设现象严重；政务系统水平低，应用和服务领域狭窄；信息资源重复采集现象严重，互联互通不畅，共享程度低；标准不统一，安全保障滞后，法制建设环节薄弱等。
　　其中，信息资源的共享、公开与整合问题是当务之急。电子政务经过多年的发展，已建立了大量的信息系统。但这些信息系统大多是单一职能或功能的系统，是以政府的业务功能或职能部门为中心而建立起来的，并且这些系统分散于部、省、市、县等不同层级，因此，从横向来看，业务按条块分割难以沟通；从纵向来看，系统因层级分散难以整合。信息资源不能共享，信息孤岛大量存在已严重阻碍了电子政务的和谐发展，具体表现在以下方面：
　　（1）随着信息技术的快速发展，特别是IT基础设施的日新月异，一个重要的发展趋势已经形成，那就是：有效地利用IT服务的政府职能的范围将不断扩大。政府集中服务需要专注于业务信息，而长期以来形成的多层次的业务系统致使历史业务数据分散且异构，严重阻碍了有效地利用网络提供网上政府服务。
　　（2）基于政府过去的管理模式和组织结构，不同的政府部门各自建立起自己的系统，而这种各自为政的做法不可能有规划和协调。这些系统往往只针对具体的业务，目的就是使手工操作转变为电子系统操作，未考虑信息共享问题。因此，同一个服务对象的不同信息就分散在多个不同的业务系统中，这导致不同的部门需要重复收集信息，而且由于数据标准不统一，难以维持数据的一致性。与此同时，内部系统与外部连接也是相当困难的，不能共享重要的数据，由于数据的大量重复和异构，导致缺乏参照数据，电子政务系统中的数据无法进行管理、分析和共享，使得政府很难全面获取管理对象的信息，从而严重影响了政府管理功能的准确性和有效性。
　　（3）鉴于目前电子政务系统的现状，我们不可能从零开始建立全新的政务系统，而行之有效的做法是：构建一个顶层设计的平台架构，在这个平台上，对于已有的信息资源最大限度地进行利用，而对于新的信息资源则进行统一的协调和规划。从信息的角度看，分散的数据和异构的数据是中国电子政务必须面对的现实，构建这样一个整体平台架构，必须具有良好的可扩展性，各种类型的信息可以通过这个平台进行各种加工处理，而这正是整合电子政务系统的关键所在。
　　3 基于信息流协调的电子政务和谐发展机制
　　3.1 理论基础
　　在《信息思维的新探索》一书中，杨伟国先生提出了“信息思维”的概念，其基础就是信息论，而信息论认为一切事物都会外化为信息。传统的认知思维方式是基于物质和能量转换的，而“信息思维”就是要改变这种思维模式，从事物实际的运动过程出发，通过事物外化出来的信息来认识和理解现实世界。这种“信息思维”将物质状态转化为信息状态，解决了电子政务和谐发展所遇到的困境。
　　控制论也认为，信息不同于物质和能量，有其独特之处，信息是物质存在和运动时所外化出来的一种状态。运用这种理论来分析，政府作为一个物质实体可以被看成是政府信息不断流通的信息系统，而政府实现各种职能的过程就是通过这个信息系统及时收集信息、加工处理信息，从而做出各种决策，最终实现对各种政府活动的高效组织、指挥和协调。
　　在电子政务的发展过程中，涉及到众多的不同质的要素，如：政府组织结构、管理和服务方式、政府公务人员和服务对象、政府信息和信息系统、网络基础设施、以及各种法律、法规和标准等等，而每一个要素都将关系到电子政务的和谐发展，但是，要想做到面面俱到是非常困难的。我们可以运用“信息思维”对电子政务系统运作的全过程进行分析，将研究对象定位于电子政务系统运动过程中上述各种要素外化所产生的信息流，这种分析方法将电子政务发展过程中不同质的事物转化为同质的“信息流”，将大大提高我们对电子政务和谐发展进行研究的可行性和有效性。
　　通过以上的分析，我们认为政府就是一个信息系统，是一系列信息流的集合，可以采用信息方法研究电子政务和谐发展问题。在进行政务流程再造时，政府可以先实施相对容易的政务信息流再造，即清除政务系统中的冗余信息和信息流，实现信息流的优化配置，在此基础上，通过优化的信息流来指导和带动政务流程再造。最终达到转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本的目标，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。