PDCA理论在高校专项资金绩效管理中的应用

【摘 要】 高水平的绩效来源于高质量的管理。PDCA理论在高校专项资金绩效管理中的应用，就是坚持绩效为核心，质量是关键，始终将绩效目标摆在专项资金管理的核心位置并贯穿于全过程管理，致力于提高管理活动的质量，通过设定绩效目标、预算管理、绩效追踪、考核评价、结果反馈与运用一系列高质量的绩效管理活动，有效保障资金绩效达成预期目标。其自身所具备的纠偏机制也能在过程中防止绩效偏离目标。PDCA理论对于完善高校绩效管理、提高资金效益具有重要的理论意义和应用价值。 
　　 【关键词】 专项资金; 绩效管理; 绩效评价; PDCA 
　　中图分类号：F234.3;G647  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2016）03-0086-05 
　　高校专项资金是指高校依法筹集的具有特定目标和限定用途的资金，一般按照“扶强、扶优、扶特、扶需”的原则用于高校事业发展过程中急需资金的重点建设项目，通常包括科研专项、学科建设专项、人才培养专项、师资队伍建设专项、学生资助专项、信息化建设专项、基建专项、修缮专项等。近年来，高校从外部组织获得大量的专项资金用于支持事业发展，专项资金的有效管理和使用绩效受到越来越多的关注。专项资金管理的质量直接决定着专项资金的绩效，专项资金立项较为谨慎严密，在使用和管理过程中要求专项核算、专款专用，因而在各类高校事业活动的成本核算中，专项资金建设项目的核算基本完整精确，成本效益容易匹配，推行绩效管理具有较强的可行性。将PDCA理论应用于高校专项资金的绩效管理，有助于推动高校经费绩效管理的理论研究和实践工作。 
　　 
　　一、当前高校专项资金绩效管理存在的问题 
　　（一）对专项资金绩效管理不够重视 
　　部分高校管理者还未树立绩效管理的理念，在实施绩效管理过程中受到固有经验的阻碍，加之缺乏具有绩效管理专业知识和技能的专门人才，“重立项、轻管理，重建设、轻机制”的思想长期存在。一些高校对于项目建设更多地看重申报是否能通过以及专项资金的支持强度，并未结合自身的建设需要和存量资源进行充分调研和论证，预算编制随意性强，精细化程度低。专项资金到位后，缺乏资金使用、控制、监督、评价等制度作为保障，导致资源浪费，甚至发生挪用、套取专项资金的现象。 
　　（二）存在专项资金绩效管理概念的理解偏差 
　　部分高校存在但不限于如下几种错误认识：一是认为专项资金绩效管理就是专项资金绩效评价，制定了绩效评价标准并据以评价就是专项资金绩效管理的全部;二是认为专项资金绩效管理就是专项资金财务管理，合法合规地使用专项资金就达成了专项资金绩效;三是认为实现了专项建设任务就等同于完成了专项资金绩效管理;四是认为专项资金绩效管理就是在项目建设中论功行赏的依据。 
　　（三）缺乏科学的理论指导 
　　当前，我国高校开展专项资金绩效管理的实践正处于“摸索—认知—经验—理论”的过程之中，尚未形成具有自身特色的成熟的理论体系，对实践的指导不足，表现为：一是专项资金绩效管理缺乏系统性，不注重项目的顶层设计，绩效目标制定、预算安排、计划执行、资金的使用和监管、绩效评价、结果反馈和运用等环节相互割裂，无法实现良性循环。二是主观随意性较强，管理过程中经常以管理者意志和经验为准绳，专项资金预算经常调整，项目建设成效与目标脱节。三是绩效管理标准化程度不高，同种用途的专项资金拨付到不同的高校后，资金绩效管理的思路、标准、方式可能不一样;高校内部同一笔专项资金在不同的建设期间，资金绩效管理的情况也可能不一样。四是信息不对称，资金拨付、管理、使用各方缺乏沟通，不能达成统一的绩效管理共识。 
　　 
　　二、PDCA理论的适用性分析 
　　（一）PDCA理论概况 
　　PDCA理论又称为质量管理循环理论，1930年由休哈特（Walter A. Shewhat）提出，1950年由美国质量管理专家戴明（W.Edwards Deming）加以改进和完善。该理论的核心思想是将PDCA循环作为全面质量管理的核心工具，使管理过程在有效控制状态下产生符合预期目标的成果或效益。理论目标是使得管理过程更加科学化、合理化、系统化。该理论提倡的质量管理步骤是：按计划P（Plan）、执行D（Do）、检查C（Check）、处理A（Action）四个环节依次执行且周而复始（如表1所示）。半个多世纪以来，该理论因运转程序严谨、管理层次多样化、管理方法先进和管理效果明显而逐渐被运用到各类质量管理活动中。 
　　高校财务管理本质上也是一种管理活动，特别是在专项资金管理方面，绩效管理与质量管理在内涵上具有相容性。当前国内外学者的主流观点认为绩效包括行为和结果两个方面，布鲁姆巴（Brumbrach）认为“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果”。我国学者基本认同此观点，如杨杰等（2000）将绩效定义为个体在一定的时间范围内所做的与组织目标相关的可评价的行为及结果，即绩效是行为，也是结果。另外，国际标准化组织（ISO）对质量的定义是“一组固有特性满足要求的程度”。美国质量管理的领军人物朱兰（J.M.Juran）对质量的定义是“使顾客感到满意的‘产品特性’，同时没有造成返工、故障、顾客不满意和顾客投诉等现象”。在现代质量管理理论中，质量管理的客体不仅是产品质量，还包括生产过程的工作质量，并以工作质量为重点。据此可知，绩效管理的客体指向行为和结果，质量管理的客体指向过程和产品，两种管理模式都强调过程管理，客体指向高度一致，对行为和结果的满意程度均可以采用一定的标准进行测量。因此，提高绩效水平的根本在于提高绩效管理的质量。 
　　（二）适用性分析 
　　高校专项资金绩效管理可以借鉴PDCA理论，将其管理理念、流程、方式等加以吸收运用，形成PDCA理论在高校专项资金绩效管理中的具体应用（如图1所示）。
      该理论能够较好地适应高校专项资金自身的运行规律和管理要求，理由如下： 
　　1.使得资金管理体系更加系统化 
　　高校专项资金管理是典型的全过程管理，管理链较长，且与项目建设管理联系紧密，在任何一个环节上的管理弱化，都会导致资金绩效偏离目标。而PDCA循环可以全面覆盖资金的计划、执行、控制、评价、监督、反馈等管理职能，各环节衔接紧密，控制质量高，使得专项资金的管理更加系统化，能够有效促进专项资金的合理高效使用。 
　　2.使得绩效导向更加鲜明 
　　高校专项资金的管理是依托于专项建设的，资金拨付前就已经为建设单位设定了清晰、可衡量、具有挑战性的绩效目标。PDCA循环中绩效管理始于绩效目标计划，明确了资金管理的目标、时间、责任、方法等，并且将绩效目标贯穿于整个管理链，主动诊断影响绩效的问题和机会，寻找改进绩效的办法。 
　　3.与资金运转能够较好地匹配 
　　高校专项资金运转比较灵活，从资金拨付的角度看，既有一次性拨付到位的，也有分批拨付到位的;从资金使用的角度看，既有要求当年拨付当年使用的，也有允许跨年度使用的。PDCA循环可以按照资金拨付的批次设置循环周期，也可以按照资金使用的期间设置循环周期，进行精细化的绩效管理，一个循环的结束伴随着另一个循环的开始，使得每个循环都更好地围绕绩效目标进行。 
　　4.使得资金管理过程更加透明 
　　高校专项资金管理在信息沟通和信息披露方面的要求比较高。PDCA循环的每个环节都是多方参与的管理活动，只有在管理信息透明、各方有效沟通的基础上，项目建设才能稳步推进，管理职能才能充分实现。特别是在绩效评价方面，只有信息透明才能实现资金绩效评价的客观、公正，有利于各方监督。 
　　5.具有自我纠偏机制 
　　高校专项资金管理绩效的测量值通常会围绕目标值上下波动。PDCA循环中的绩效跟踪环节任务是公正客观地反映阶段性的管理质量和绩效目标实现程度，及时发现并改进管理中存在的问题。而绩效结果运用与反馈环节确保了在绩效偏离目标时，及时落实责任，明确整改措施，最大程度纠正绩效偏差。 
　　 
　　三、PDCA理论在高校专项资金绩效管理中的具体应用 
　　（一）科学设定专项资金绩效目标，合理编制专项资金预算 
　　PDCA循环实质就是绩效导向的全过程质量管理。首要环节是高校根据事业发展规划及特色定位，确定专项建设计划和总体目标，按要求编报科学、合理、清晰、量化的专项资金绩效目标，同时按精细化要求编制专项资金预算。 
　　1.科学设定专项资金绩效目标 
　　专项资金绩效目标是高校使用财政专项资金能够产出的成果和效益。高校在申报专项资金时应系统性地设计专项资金绩效目标，全面考虑目标的内涵、测量及保障，而并非简单地设置绩效评价指标。绩效目标主要内容应包括：（1）产出目标，包括专项资金建设项目预期可提供的产品或服务的数量、品质、建设周期。（2）效益目标，包括专项建设预期带来的内部效益、外部效益、相关方满意程度。（3）财务目标，包括专项建设达到预期产出和效益需要耗费的成本和资源等。（4）评价指标，即能够有效测量上述目标实现程度的专项资金绩效评价指标体系。（5）保障机制，即为实现专项资金绩效目标所需要建立或完善的规范性管理制度、措施和计划。 
　　专项资金绩效目标设置应达到：一是导向鲜明。绩效目标符合宏观高等教育政策导向，紧密结合高校发展规划和特色定位，着力提高专项资金效益，以尽可能少的投入取得尽可能多的积极成果。二是细化量化。绩效评价指标应对建设成果进行全方位、多维度的测评，应当提高反映成果质量、效益、满意度等方面指标的权重。另外，绩效评价指标应以定量指标为主，定性指标为辅，尽可能使评价结果更加全面、客观和可靠。三是操作性强。设定专项资金绩效目标要经过调查研究和科学论证，在管理、建设、监督等各方充分沟通的基础上达成共识，对于较大的资金规模，应当设置绩效目标评审制度;专项资金绩效目标要与编制专项资金预算有机结合，加强专项资金管理，进行成本效益分析。 
　　2.合理编制专项资金预算 
　　合理编制专项资金预算应当以专项资金绩效目标为依据，与项目管理紧密联系。在项目立项申请时，就应该按照量力而行的原则认真谋划好项目建设的资金保障方案。编制专项资金预算，一是要遵循完整性原则，即所有与项目建设相关的财务收支都必须纳入预算;二是要遵循真实性原则，收支测算的依据必须以真实可靠的资料作为来源，按照主管部门认可的方法计算;三是遵循统一性原则，即按照统一完整的科目以及规定的程序与标准进行编制。 
　　纳入年度部门预算的专项经费，高校一般应按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序编制专项资金预算。首先，根据上级主管部门下发的专项建设申报要求，以及相关的专项经费需求计划和预算表格，高校项目建设部门依据绩效目标，在合理预测必要支出的基础上，对所有预期专项建设收支进行归集和细化，将预算建议数报高校财务部门。其次，高校财务部门结合资源调配能力，经过综合计算和全面平衡，编制出初步预算方案，经必要审核程序后上报给上级主管部门。再次，根据上级主管部门下达的预算控制数，高校财务部门在项目建设部门进行预算调整的基础上对预算方案进行修正，上报给上级主管部门。最后，根据上级主管部门下达的专项资金预算批复，高校财务部门结合资金管理需要对专项经费进行预算分配，即可公布执行。 
　　（二）强化专项资金绩效跟踪管理 
　　绩效跟踪发挥专项资金绩效监督和控制作用，是PDCA循环的重要环节。高校应围绕已确定的专项资金绩效目标，通过定期或动态采集专项资金管理信息、项目管理信息，对绩效运行情况进行跟踪（如图2所示）。以事中评价为纽带，把绩效目标的设置与绩效目标的实现连接起来，及时、客观、系统地反映专项资金管理过程中绩效目标的运行情况和实现程度，与项目建设部门进行持续沟通，以跟踪目标来监督管理过程，及时发现已经出现的问题，及时纠偏整改，引导专项资金绩效目标的实现。
      　专项资金绩效跟踪的主要内容应包括：一是绩效目标实现进度。重点跟踪专项资金预算执行情况，预算调整率、政府采购资金完成率、项目建设进度，以及项目预期产出、效益的实现程度。二是绩效目标保障情况。重点跟踪专项建设运行机制的完整性，包括项目管理制度、专项资金管理办法等，以及评估制度执行的有效性，包括决策分析、财务与资产管理、内部控制及风险防范等方面制度落实情况。三是绩效目标偏差情况。重点跟踪绩效目标值与评估值之间的偏差程度、性质以及相关的影响因素、预期后果、责任归属。四是绩效目标纠偏情况。重点跟踪纠偏责任落实情况。 
　　（三）开展专项资金绩效评价 
　　绩效评价发挥专项资金绩效诊断的重要作用，也是PDCA循环的关键环节。高校应依据对绩效目标细化量化而形成的绩效评价指标，运用科学、合理的绩效评价标准和评价方法，对专项资金绩效进行客观公正的评价（如图3所示）。除了上级主管部门评价外，高校也可自行评价或者委托第三方评价。