基于中期财政规划的高校预算管理问题探讨

【摘 要】 在分析中期财政规划概念和理论渊源基础上，简要概括河南省实施中期财政规划两年来积累的相关经验，针对高校预算管理存在的主要问题，结合中期财政规划实施目标，提出高校预算管理的发展方向及相应对策，以期为其他地区高校预算改革提供参考。
　　【关键词】 中期财政规划； 预算管理； 高校
　　引 言
　　2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《中华人民共和国预算法》（2014年修正）（主席令第十二号）；2014年9月，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；2015年1月，国务院又印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）[ 1 ]。上述三个文件的相继印发，标志着新一轮预算改革的全面启动。
　　此次预算制度改革以中期财政规划的实施为载体和突破口，通过编制三年滚动财政规划的形式，旨在提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，实现财政可持续发展，促进经济结构调整和增长方式的转变，最终达到社会平稳健康发展的目标。此次改革是在国际经济持续低迷、国内产业结构和发展方式亟待优化的背景下提出的，可以说，现阶段我国实施中期财政规划势在必行，意义重大。
　　一、中期财政规划概念及其理论渊源
　　（一）概念
　　现有研究对中期财政规划的概念界定不尽相同，具体表述为中期预算框架、中期支出框架、滚动预算、中期预算、中期财政计划等。表1为现有研究对中期财政规划的概念界定。
　　本文在具体研究过程中，倾向于国内学者方铸和王敏所提出的中期财政规划概念，即：中期财政规划是一种中期预算（支出）框架，是中期预算的过渡形态，它不仅能够反映预算收支3—5年的财政计划，同时涵盖了我国当前宏观政策发展目标，是将中期预算编制和中期财政政策统一纳入框架，使中期预测与财政执行结果相协调，是以结果为导向的预算制度改革，体现了公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡[ 2 ]。
　　（二）理论渊源
　　作为中期预算的过渡形态，中期财政规划的理论渊源需要从中期预算开始研究。中期预算是在传统年度预算模式的基础上发展而来的。20世纪70—80年代，以美欧为代表的西方发达国家出现严重“滞胀”现象，各国预算实践对古典预算原则提出挑战，传统年度预算平衡模式被打破。为了应对年度赤字现象，许多国家纷纷探索实施多年度财政预算对刺激经济的影响和作用，尤以美国预算学家凯顿为代表。1978年，凯顿发表《预算模式》一文，运用收入汲取性、可靠性以及行政控制三个变量来衡量和分析现行的预算模式。同时，他将历史上的三种预算模式归纳为三个时代：前预算时代、预算时代（传统预算模式）和超预算时代。图1对三种预算模式进行了形象的对比。
　　二、河南省实施中期财政规划的主要做法
　　2014年，河南省率先启动中期财政规划的编报，经过两年的运行，已经摸索并积累了一些经验，针对高校相关改革如表2所示。
　　三、中期财政规划下高校预算管理存在的主要问题
　　高校预算作为省级部门预算的组成部分，被有关学者定性为依附性预算[ 3 ]。目前，高校作为二级预算主体虽然按照中期财政规划要求编制本单位的中期财政规划，并进行相应的预算管理。但是，高校对中期财政规划的推行停留在比较低的水平上，普遍对中期财政规划的重要性认识不够、积极性不高，准备不足且贯彻不力，中期财政规划改革在高校的有效执行仍然需要走很长的路。
　　通过对相关文献的研究以及与相关院校的交流，中期财政规划模式下高校预算管理目前主要存在以下问题：
　　（一）领导及相关部门不重视，预算编制积极性低
　　尽管按照上级要求，高校已经开始实施中期财政规划，但由于受依附性预算惯性及高校传统思维的影响，高校预算编制方法简单、流程固化、技术含量低，很多高校领导及相关部门对预算编制工作不重视，导致中期财政规划相关政策执行困难，有的高校甚至财务处长简单将年度预算编制结果向主管校领导汇报后即可决定学校当年预算的编制[ 4 ]。
　　（二）预算编制目标指向性差，支出“碎片化”现象严重