构建高效率的商品房新体制

要：近来，商品房扭曲发展的态势仍未彻底扭转。其中，因土地和房产税制度的不完善，以及“GDP化”政绩考核和财权事权非对称结构而共同演绎的土地财政模式，是生产领域商品房价格奇高等问题的要因；土地财政和消费理念的不当，又导致在商品房消费领域出现奢侈消费和消费不足；而预售房制度，则是商品房交易领域衍生消费者权益受损的负效应的要因。针对原因，需分类实施制度改革，以构建高效率的商品房新体制，促进商品房持续健康发展。 
　　关键词：土地财政；消费理念；预售房制度；保障房体制；城市化；人口迁移；商品房新体制 
　　中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）06-0059-07 
　　谈及当前住房体制改革，诸多人士往往只看到保障房体制这一板块。实际上，一段时期以来，商品房在生产、交易和消费过程中的低效率的制度安排，导致商品房①发展扭曲，也凸显了加快其体制改革的紧迫性和必要性。商品房体制不但是住房体制的重要部分，也是市场经济体制的一个活跃成分。在全面推进改革开放和社会主义市场经济体制基本完善的现阶段，完善商品房体制，关系到商品房能否发挥其作为国民经济消费点和增长点的效应，对实现扩内需、保增长、调结构的战略意图，促进宏观经济稳中求进尤为关键。再者，从住房两板块结构来看，惟有将商品房体制与保障房体制协同改革，才能共同促进两房协调的新住房体制的形成。可见，商品房体制改革同样刻不容缓。 
　　本文试从商品房的生产（或建造）、交易（流通或配置）和消费（或购买使用）的过程视角，对商品房发展中存在的突出问题进行原因排查，进而革除商品房旧体制的弊端，建立促其持续健康发展的新体制。从制度的结构来看，体制构建也需同时从机构（即有形的制度）和无形制度的维度展开分析。下面的解读统合了这两个维度。 
　　一、商品房生产领域的突出问题与原因分析 
　　（一）存在高房价等突出问题 
　　房改以来国内商品房生产领域存在诸多问题。首先，就商品房建筑自身而言，套型偏大的数量占比较大，且房价畸高持续，远超出绝大部分中低收入群体的消费能力。其次，高层甚至超高层商品房楼盘占比大，高层楼宇之间间距小，甚至存在数量可观的“握手型高楼”住区。再者，有相当一些商品房存在质量隐患，建筑材料等达不到合同规定的质量指标，甚至产生有毒的放射物，危害居者的身体健康。此外，也存在部分豪华商品性别墅占地面积过大的现象。就住房环境而言，相当比例的商品房周边缺少必要的绿化，或紧邻喧嚣的道路，使居民终日受到噪声的干扰；也存在部分商品房周围生活配套设施较差的问题，带来工作生活的不便，但这不是主要矛盾。 
　　在上述商品房生产领域的系列问题中，房价奇高是最为突出的问题。这里面既有商品房开发者的盲目逐利原因，也与有关部门的监管不力有关。不过，城市土地制度和房产税制度的不完善，以及“GDP化”的政绩观和财权事权非对称化结构而共同演绎的土地财政模式，则是引发商品房价格畸高等突出问题的要因。下面着重就此要因展开剖析。 
　　（二）土地财政模式持续演绎高房价的原因 
　　相当一些观点片面地强调，城市化人口迁移是引发高房价持续的要因。但是，仔细分析后便可发现，这种看法难以站得住脚。不错，相当数量的农民工入城，确实形成对现有商住房的更大需求。但是在需求层面，近年来城市房价持续高涨、环境污染严重等城市病滋生蔓延，也导致一部分市民流动到乡村，通过购买小产权房解决居住困难问题②，大部分农民工也在学到技术、积累创业费后返回乡村。而从供给层面来看，年复一年的商住房开发，使城市体系原有的存量房和住房供给规模越来越大。这表明，商品房供给增加程度大于需求增加度，供过于求的逻辑结果应该是商住房价格走低，怎么会最终酿成商品房价格持续畸高的格局呢？ 
　　显然，是城市化迁移人口之外的其他要因，主导性地推动了商住房价格持续飙升，这个要因，就是地方政府的土地财政模式。 
　　1. 土地财政模式的含义。要揭示商品房过度供给下房价仍持续飙升的原因在于地方政府的土地财政模式，有必要首先交代土地财政模式的含义。这里的土地财政模式有中国式特定含义，指在当前城市土地制度国有模式下，地方政府运用公共权力，低价收购他人的土地使用权后以高价出售，并一次性地收取土地出让金，以此牟取暴利，追求扭曲性的财政增长模式，从而制约了土地可持续发展、住房健康发展乃至经济社会协调发展。在很多省市，地方政府靠一次性获取大量的土地出让金，累积的第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，而净收入占政府预算外收入的60%以上；据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入近来逐年高涨，2006年为7 000亿元左右，2007年土地出让收入高达13 000亿元③。土地财政课题研究的相关数据则显示，2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%，2011年这一比例则上升到44.2%④。可以毫不夸张地说，分税制后相当一些地方政府财政收入之命脉在于土地出让收入。 
　　2. 滋生土地财政模式的原因。滋生并持续演绎土地财政的原因，主要归结为以下几方面。其一是非对称的财权事权结构。一个已引起广泛关注的现实是，分税制改革后，部分地方财政收入相对不足，又要承担较多的公共服务和像保障房这样的区域性准公共品的提供，故而在一定程度上，促使地方政府将增加财源的目光投向其所实际掌控的土地，由此引发其征地、储地和卖地的规模化行动，并在其他相关制度不完善的环境下衍生为扭曲的土地财政增长模式。其二是城市土地制度的不完善。即城市土地国有制下巨大的利益诱惑，使得地方政府更容易用权力充当土地经营商，把集体土地或其他用途的土地转换身份加以整合后，进行招拍挂，为获得“多多益善”的财源，主观上自然千方百计地抬高土地售价，且主要采用一次性获得相当于几十年出租费的土地出让金形式。这使得后届地方政府领导缺少可持续资金，只好继续粗放型地扩张开发土地，从而不断演绎土地开发失序、土地管理混乱的土地财政扭曲性模式。其三是现有的房产税制度不完善，也是催生土地财政模式的重要原因，并需给予较详细的解读。无疑，房地产包括住房地产（一般意义上狭义的房地产的简称）和非住房地产两大部分，而本文探讨的房产税特指商业性住房地产这一板块的税收，不是整个房地产税收，与物业税也有区别⑤。国内房产税制度的现况是：在房产税的征收地域方面，目前仅限于城市、建制镇和工矿区，而不包括农村区域；就房产税的征收对象而言，则不包括军队、公共管理机构自用房产和居民自用的非营业性房产，当然也不包括农村房产产权人；另外，近年来虽已在部分城市开始房产税试点，但是尚缺乏正式的房产税法律法规的指导。⑥
    由于房产税制度的这些不完善之处，直接影响地方政府的财力。首先，由征税对象过窄而影响地方政府财力。对面积适当的居民首套自住房免税，是契合国情的房产税制度安排，早期对居民自用的非营业性房产免征房产税，积极意义正在于此，它有利于保障居民基本的生存和发展条件。不过，随着房改推进，住房私产权化普遍，住房投资功能导致一些居民拥有多套住房，但是，至今绝大部分地方政府⑦并未对这些二套以上住房合规征税，势必减少其财政收入。其次，正式的房产税法律缺失而影响地方政府财力。体制成熟的国家制定了专门的房产税法律，促进并保证了依法征收的房产税（而不是一次性的土地出让金）成为地方政府财政收入的支柱，如美国房产税占其地方财政的比例高达50%～80%，加拿大为75%，因而这些国家的地方政府都保有履行公共服务的充裕财源。而国内房产税法发展滞后，难以为持续征收房产税源提供制度保障和有效动力，由此在相当程度上影响了地方政府的财税收入。很显然，由征税对象过窄和房产税法律缺失等制度缺陷，在影响地方政府财力的同时，就进一步地成为催生并加剧地方政府土地财政依赖的重要因素。其四，“GDP化”的政绩观也是土地财政演绎的原因。至于地方政府通过土地财政，在“土地批租”中获得数量可观的出让金收入后，却并未将该类公共性财政收入投向包括保障房在内的公共服务，而是更多地投向征地、储地和卖地的扩张怪圈中，继续乐此不疲地演绎土地财政模式，则与政绩考核“GDP化”有关，为此需优化政绩考核指标。