构建高效率的商品房新体制

    （二）引发两个突出问题的原因 
　　奢侈性住房消费之所以没有得到遏制，与土地财政模式紧密相关。道理很简单，土地财政模式下，居民住房消费量越大，地方政府在该领域的税收收入就越多，所以，部分地方政府可能明知过度消费住房对资源能源环境形成过度透支，但在追求更多的财政收入动机的驱使下，没有从低碳消费、绿色生活的理念方面引导居民。至于商住房企业，由于利润最大化是其经营的根本动力，自然就对供给中低价位、中小套型的普通住房不感兴趣，而偏好供给超大套的住房，更谈不上承担引导居民适度消费住房的责任了。当然，就引导居民适度消费住房的责任而言，公共机构确实应发挥主导作用，而不应把责任更多地归咎到商业性企业体系。 
　　商住房消费不足的原因，也与土地财政模式紧密相关。在土地财政模式下，商住房开发商迫于高地价，为降低单位面积住房成本，自然倾向于开发楼宇间距小的“握手型高楼”，或选择地价低廉的偏远郊区开发住宅，这就造成部分收入并不充裕的中低收入阶层只好委身于此类居住空间，成为商品房被动型消费不足者。有经济实力的居民购房后，之所以不住在所购的私产权房内，而甘愿租住，很大程度上是坚信地方政府的土地财政模式长存难破，由此必然导致房价永升或“楼市博傻”，从而选择炒买炒卖自己的产权房，以求快富暴富，最终成为商品房主动型消费不足者。由此可见，滋生两种消费不足的原因，相当程度上均源于土地财政模式。 
　　四、高效率的商品房新体制的构建 
　　针对上述商品房在生产、交易和消费环节所存在的突出问题，需要分类构建高效率的商品房新体制，加以规避或破解。这里先从消费层面的制度改革谈起，然后阐述生产和交易层面的相关命题。 
　　（一）商品房消费层面的制度改革 
　　前已指出，由于城市土地制度、房产税制度、非对称的财权事权结构和政绩考核GDP化所演绎的土地财政模式，是导致商品房消费领域存在消费不足和奢侈消费的要因。所以，促进土地财政转型是消除住房消费领域突出问题的根本和关键。当然，治理商品房消费领域的突出问题，也需倡导健康的住房消费理念。循此理路，需进行如下方面的改革： 
　　1. 房产税制度改革促进土地财政转型。尽管在短期，房产税征收的改革也有抑制高房价、对冲住房体系过度泡沫的功能。但是，综合地体察，未来房产税制度建设的主旨是要促进地方政府依法合规地增加财政收入，也即其基本功能是为地方政府开辟稳定的税源⑧以履行其所应担负的公共服务职能，从而有效遏制1994年分税制后，地方政府财力略显不足而引发财权事权非对称化，进而演绎土地财政模式的倾向。 
　　促进土地财政模式转型，在房产税制度改革层面则体现为：其一，对二套房和超过基本生活水准的住房征收房产税。其二，增加保有环节减少交易环节的房产税；其三，如对部分土地收取出让金，可改变一次性收取的老套路，比如参照香港经验，按年收取土地出让金，另外，还应对土地出让金的使用期限和用途予以专项规定；如本届政府只使用一定比例，留部分出让金给后届政府使用。其四，需将出让金纳入法制化的预算财政轨道，并规定主要投向公共性项目。上述这些改革，有利于促进并保证地方政府在转变职能、构建公共服务型政府的过程中，仍能持续获得稳定充裕的财政收入，夯实更好地担负履行公共服务的财力之基，客观上规避其因财力不足而演绎土地财政模式的倾向。如此，就为地方政府自觉地治理奢侈性住房消费和住房消费不足提供了制度动力。需要强调，将土地出让金纳入法制化的预算财政轨道，避免其成为“预算外之外”⑨的资金，是促进当前地方政府预算外财政收入规范化发展的一个关键着力点。 
　　2. 城市土地制度改革促进土地财政转型。促进土地财政转型，在城市土地制度改革层面体现为：城市土地制度可采取综合产权模式，即在保留充裕的国有城市土地，用于满足所有的公共或准公共服务用地之基础上，规划出部分私有用途的城市土地，赋予该部分土地合理期限的使用权，按经济规律面向市民供给，实行商业化运作。 
　　按经济规律，对城市部分土地的使用权进行面向市民的商业化运作，其改革理由至少来自三方面：（1）改革开放后，既然农村土地实行了承包制，农民也有了自己的宅基地，那么于城市体系而言，在保留充裕的国有城市土地以满足和保障公共或准公共服务的用地需求后，对城市部分土地的使用权进行面向市民的商业化运作，也在情理之中。（2）有利于改善居民住房条件、减轻政府负担，还利于城市化健康发展。农民收入长期低于城市居民，为何农村的居住问题不突出，农民大多住得比较宽敞？一个要因即在于，农民可用自己的宅基地低成本建房。既然如此，按经济规律出让城市部分土地的使用权给市民，一方面，有利于调动市民解决自身居住问题的积极性，给政府减轻负担，另一方面也利于更多的市民享有更舒适宽敞的居住空间，彰显城市让生活更美好的理念，并对将要入城的农村富余人口形成城市化的积极引力，规避当前“小产权房”方式的逆城市化居住潮，从而有利于城市化持续健康发展。（3）综合产权模式改革，也在相当层面上与中央高层领导曾经的政策设想相吻合。例如，邓小平同志在一次房改初期的两次谈话中，均对允许城市居民私人建房的问题给予高度关注和肯定⑩，而自建房的前提条件是要获得宅基地。因而，制定合适的政策，按经济规律促进部分市民获得份额适当的城市土地使用权，可促其自建房而解决自身的居住问题。 
　　如此看来，城市土地综合产权改革既有充分的根据，其政策效果显然也是一石多鸟。道理很简单，保留充裕的国有城市土地，满足并保证了所有的公共或准公共服务用地需求，不拖公共服务体系建构的后腿。在此基础上，实行面向市民的部分城市土地使用权商业化的改革，使得部分有条件的市民获得市地使用权自建房，这就对那些住房质量、住房区位不佳的高价商品房的扭曲增长，乃至这种增长背后的土地财政模式的原动力，施加了源源不断的有力的、积极的制度约束力，还可减轻政府负担并利于城市化发展。当然，关于该项改革的具体细则和配套政策，还需深入探讨后做审慎缜密的规划。
    3. 优化政绩考核指标以摆脱土地财政模式。前面已从城市土地制度、房产税制度等方面，进行有利于央地政府财权事权结构对称化的改革设计，这使得地方政府在转变职能、构建公共服务型政府过程中，仍能保有充裕的财源，进而促其摆脱对土地财政增长模式的过度依赖。然而，值得警思的是，地方政府有充裕的财力基础后，就一定能远离土地财政的游戏了吗？答案不完全肯定。部分地方政府官员在多多益善的财政理念诱惑下，仍会违规逆行，对此，除了需要依法依规予以治理，中央政府需要优化政绩考核指标，明确地方政府在公共服务、宏观调控方面的主导职责，彻底打破政绩考核“GDP化”的怪圈，从而推动其彻底摆脱对土地财政的依赖心理。 
　　4. 财权事权对称化改革以摆脱土地财政模式。不难看出，上述在房产税和城市土地两个关键领域进行的改革，诸多内容是沿着促进央地政府在新形势下财权事权对称化这个中介环节，从而推动地方政府摆脱土地财政增长模式展开的。例如，制定完善的房产税法，赋予地方政府依法征收房产税，而获得与其承担的事权相对称的持续稳定的充裕财源；以及规定房产税收入用于公共服务，从而有利于促进并维护财权事权对称化格局。当然，中央政府优化政绩考核指标的过程，也是一个明确地方政府公共服务职责，打破政绩考核“GDP化”的怪圈，而为央地财权事权对称化创造条件的过程。就此而言，财权事权对称化以推动地方政府摆脱土地财政的相关改革原则，基本内置于房产税、城市土地和政绩考核指标这三个层面的改革体系中。{11}无疑，促进财权事权对称化的改革，客观上为地方政府走出土地财政增长模式创造了条件。 
　　归结起来，上述在房产税、城市土地、政绩考核指标以及财权事权对称化领域进行的制度改革，从根本上促进地方政府摆脱对土地财政模式的过度依赖，相应地，可有效克服商品房消费领域的两大突出问题，并附有促进城市化健康发展和减轻政府负担等积极效应。 
　　5. 倡导健康的住房消费理念。这主要集中在对奢侈性住房消费的引导上。制度理论认为，理念是广义的制度安排，并且有更深层持久的动力，因而，对奢侈性住房消费加以引导，倡导健康的商品房消费理念，也是一种广义的制度改革。前已指出，正是土地财政增长模式，使得部分地方政府一边倒地扑在高地价和大套型高价商品房的财力扩增途中，明知这种过度消费给资源能源趋紧和生态危机加剧的国土安全带来压力，却疏于引导。这凸显了倡导健康的住房消费理念的紧迫性和必要性。世界范围内来看，一些国家追求并宣扬奢侈性消费住房的做法，肯定不值得效仿，而有些国家通过财税政策遏制过度消费住房的经验，则往往被我们忽视。如欧美国家对住房购买和消费实施累进税，这都是遏制过度住房消费的良策范例。这启示我们：需要引导中等以上收入群体，按自己财力购买面积套型适度的商品房，而不过度奢侈地消费。