经济适用房的权利定位及其限制探讨

　摘 要：经济适用房制度在实施过程出现了诸多问题，其根源在于目前的制度设计未能以法律形式在物权上明确界定经济适用房的权利边界与限制。未来应以立法形式对经济适用房的占有、使用、收益、处分四项权能以及经济适用房在民商事领域中的具体权利边界与限制予以明确定位，给经济适用房购买人一个确定的权利预期。而相关制度的设计应考虑其他法律的规定并做到与其他法律规定相互衔接与协调。
　　
　　关键词：经济适用房；权利边界；定位
　　
　　目前，经济适用房制度在实施过程中出现了诸多问题与弊端，该制度根本无法解决经济房的权利定位问题，亦无法做到与其他法律规定的有机衔接。由于目前相关规定未能对经济房的权利予以准确定位与限制，巨大的利益驱动使经济适用房制度在实施过程中出现权力寻租与黑幕事实上成为不可避免。比较中外相似于我国经济适用住房制度的法律制度，杨遂全教授认为关键是缺少民事基本法的支撑［1］。目前我国各种有关保障性住房的规定，都只是行政法规或规章。。作为一种基本的物权制度，其他国家都有一些立法层次较高的法规调控。我们不能把这种长期的基本类型的物权制度一直置于立法之外。诺斯曾说过“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”［2］。本文认为，当前经济适用房制度在实施过程中出现诸多问题，其根源在于目前的制度设计未能构建经济房与商品房之间的巨大鸿沟，未以法律形式对经济适用房的权利属性及限制予以明确定位。本文试图通过深入分析，探讨我国未来的相关制度设计，以解决经济适用房的权利定位与限制问题，并力争做到与其他法律的规定相互衔接与协调论文下载。
　　一、经济适用房的范围及其物权化的意义
　　首先，目前经济适用房制度在实施过程中屡屡出现舞弊与暗箱操作事件，经济适用房领域成为投机与利益不正当输送的重灾区，经济适用房制度实施的结果远未能实现制度设计的初衷。对此有学者提出取消经济适用房，也有学者提出经济适用房不修厕所，希望以此来解决经济适用房制度在实施过程中出现的问题。但本文认为，造成当前弊端重重局面的根本原因，在于当前的规定侧重于公法上的审查与核准，未能在私法上对经济房的权利予以明确界定与限制。由于现行的制度未能确定经济适用房的物权边界，私法上权利的模糊导致了巨大潜在利益的存在。在巨大利益的冲击下，经济适用房形式上的层层审查与核准形同虚设。因此，我们只有在物权上明确界定经济适用房的权利边界，给房屋购买人一个确定的权利预期，方能物当其用，有效解决当前经济适用房制度在实施过程中出现的腐败与权力寻租行为。
　　其次，要界定经济适用房的权利边界，则需要厘清经济适用房的范围。尽管2007年《经济适用住房管理办法》指出，经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。但在实践及理论上，对经济适用房涵盖的范围却并不明确。广义上的经济适用房既包括面向不特定社会公众由政府主导修建的经济适用房，也包括面向特定对象，单位自建、单位集资建房及住宅合作社建房等。但就现状而言，目前许多单位自建、单位集资建设的房屋尽管挂着经济适用房的名义，但建设内容几乎没有不超标的，且在分配上往往根据工龄、级别等予以划定，此类房屋仅体现了福利而绝对未体现保障功能。本文认为，造成目前经济适用房超标准、超面积建设的原因，很大程度上在于未对经济适用房的范围做出明确界定。要理顺目前经济适用房领域的各种关系，首先应将其范围严格限定在面向不特定社会公众而由政府主导修建的经济适用房以及符合《经济适用住房管理办法》规定条件面向本单位低收入住房困难家庭而由该部分职工集资修建的经济适用房。除此之外其余各类房屋均应被排除在经济适用房范围之外。不符合此类标准的房屋应由其他规范予以规定，而我们应逐步取消没有法定依据的住房供给，减少住房供给的种类。
　　最后，根据物权法定原则，只有通过立法方能有效界定经济适用房的权利边界。目前普遍观点认为经济适用房的产权是受到一定限制的，其依据在于经济适用房土地的划拨性质而将其视为一种区别于商品房的新的物权。也有学者提出经济适用房产权由政府与购买人共有的设想，但不论是对经济适用房的物权予以限制还是增设一种限制物权，按照物权法定原则，这些内容只能以立法形式予以规定与明确。根据立法法及物权法的规定，现行的部门规章无权也无力对经济适用房的权利予以定位及限制。此外，经济适用房制度尚涉及与民法、合同法、担保法、房地产法、物权法和婚姻法等法律的协调与衔接，因此，我们只有以法律形式对经济适用房的权利予以定位，才能在效力及内容上使该制度与其他法律规定相互衔接与协调。
　　二、经济适用房的权利定位
　　经济适用房就其本意而言，一要经济，也就是要限定销售价格、要便宜。其便宜的主要因素在于政府提供政策优惠（包括无偿划拨土地、减免各种税费等）。二是要适用，适用应理解为当且仅当适用，即要限定套型面积不能超标准建设，但也要具备基本的使用功能。作这些方面限定的原因在于经济适用房保障功能的特定性以及其面向对象的特定性。正是由于经济适用房是具有保障性质的政策性住房，购买人享受了特殊的利益输送，因而经济适用房的产权是不完整应受到一定限制的。产权是经济适用房制度中的核心和全局性的问题，是不容回避的。经济适用房是保障性住房，其在出租、出售时往往受到一定限制，也就是说其收益权和处分权是有限制的，这种限制不仅仅来自于政府，现实中更多还来自于单位或住宅合作社。亦有学者在区分产权和所有权的基础上进而认为，经济适用房的产权虽受到一定限制，但仍不失为完全产权。对此，笔者不予苟同，一方面承认其权能受到一定限制，另一方面又认定其为完全产权，如此，则无论何种产权皆可认定为完全产权，那么一种产权是否是完全产权也就失去了辨别的意义了。在此抛开经济适用房产权受限是否是应然之义不提，其权能受限当是无疑的［1］。对于经济适用房的产权性质，目前尚有争论。另有观点认为产权是可以分解的，完整的产权一经分解，就不再与所有权有对等关系。如果一个人拥有的只是对某物的使用权，并不能说他对该物享有所有权［3］。物权法第三十九条规定了所有权的四项权能，即所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但这是指取得完全所有权的情形，对经济适用房这类特殊的物权，法律尚没有予以明确规定。

　　1.占有权
　　占有权是指占有某物或某财产的权利，即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一，是行使所有权的基础，也是实现资产使用权和处分权的前提。在通常情况下，资产一般为所有人占有，即占有权与所有权合一，但在特定条件下，占有权也可与所有权分离，形成为非所有人享有的独立的权利。经济适用房的购买人通过支付一定代价（亦可以看做是若干年累计的房屋租金）取得房屋的合法占有权。但是，这种占有权取得的前提是基于一定的身份，因此其取得房屋后的占有应是事实上的占有而非法律上的占有，这里不论其是所有人还是按份共有人或非所有人，在规定的年限届满并取得完全产权前，本文认为，购买人在居住满一定年限并补缴土地出让金及被减免的税费后，方能取得完全产权。均不能移转对房屋的实际占有（当然基于合法事由房屋被依法处分的除外）。
　　2.使用权
　　使用权是指不改变财产的本质而依法加以利用的权利。经济适用房购买人的使用权涉及到房屋和土地两个层面。购买人对房屋的占有和使用均应由本人及其家庭成员行使，不能移转给第三人。并且，购买人须按照房屋的用途和性质合理使用房屋，不能改变房屋的用途。对于土地使用权，本文认为，不论是国有土地还是农村集体土地，在一定年限内及购买人未补缴土地出让金前，均不可为购买人分割土地使用权，这也应是经济适用房与普通商品房的差别。经济适用房其性质是用于居住保障，故其不能也不应具备投资功能。购买人所取得的物权属于一种限制物权，我们只有构建起经济适用房与商品房之间的巨大鸿沟，方有希望解决目前经济适用房制度在实施过程中的种种弊端与无奈。
　　3.收益权 
　　收益权是所有权在经济上的实现形式。对于收益，经济学与会计学有着不同的解释，亚当•斯密在《国富论》中将收益定义为“那部分不侵蚀资本的可予消费的数额”，把收益看做是财富的增加。后来，大多数经济学家都继承并发展了这一观点。而作为一种权利的收益权，本文认为其属于法学范畴，即不管收益内涵如何界定，收益权强调的是获取收益的权利或收益的归属。本文认为，未来的立法应对经济适用房的收益归属做出明确限定。由于经济适用房的土地为划拨土地，房屋购买人取得房屋时没有缴纳土地出让金或未支付土地使用价款（地租），因此，其对房屋的收益权应受一定限制。基于房屋的保障性质，可规定在一定年限内不可用做出租收益。满一定年限并补缴土地出让金取得完全产权后房屋方可上市转让，该转让收益应归属于所有权人。按照现行《经济适用房管理办法》规定，购买人符合条件上市转让经济适用房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳土地收益等相关价款。从制度设计的严谨性出发，我们将不得不考虑如果届时同地段普通商品住房与经济适用住房没有差价或者差价为负的情况该如何处理，基于此，目前的该规定显得不够严谨。本文认为，以同地段普通商品住房与经济适用房差价来确定土地收益，既不准确，又缺乏操作性。第一，房屋的价格往往取决于多种因素包括户型、楼层、朝向、采光、通风等等而不仅仅局限于地段，同地段同面积的房屋售价往往并不相同甚至差异很大。第二，买受人最初已完全支付了房屋价款（价款中尚有部分利润），因而房屋升值的收益应归属于购买人。购买人未支付的仅仅是最初的地价及享受了部分税收优惠，因此本文认为，购买人上市转让房屋，其补交土地出让金以届时该地段土地评估价直接补交即可，将房屋与土地分开计价既清晰又简便易行。
　　4.处分权
　　处分权是财产所有人对其财产在法律规定的范围内最终处理的权利，是所有权四项权能的核心，是财产所有人最基本的权利。处分权可分为事实上的处分权和法律上的处分权。事实上的处分意味着实物形态的改变，法律上的处分意味着物的转让即物权主体的变化。经济适用房的购买人对房屋事实上的处分受到民法、物权法等相关法律、法规的调控，本文认为经济适用房购买人事实上的处分权与商品房买受人的处分权并无差别。但经济适用房基于其保障性质以及购买人取得房屋的特定事由（低收入及住房困难），经济适用房购买人在法律上的处分权应受到限制。本文认为，经济适用房性质是为了满足住房需求，故购买人不能任意转让（限制措施如前所述包括使用年限限制及补缴地租和税费后取得完全产权的限制），如果因特殊情况需要转让，在未取得完全产权前，应交由主管部门回购；取得完全产权后需要转让的，主管部门享有优先购买权；经济适用房购买人的其他处分权，如离婚分割、继承、赠与、抵押、出资等实体权利的处分亦应受到一定限制，本文探讨的权利限制是在购买人未取得完全产权前的限制。购买人取得完全产权后，可依据物权法等法律享有所有权的全部权能。对这些具体权利的限制，未来的住房保障立法应予以重视与体现，而相关制度设计应与其他法律规定相互衔接与协调。