跨界治理视域下中国城市公用事业公私合作制的主体性质探析

摘 要：在公私合作制下，公私部门的主体属性划分直接关系到双方的权责配置与合作形式。改革开放以来，中国城市公用事业发展的实践历程，实质是私人部门边界不断拓展、公私合作不断深化的过程。从跨界治理视角看，公私合作制蕴含的私人部门打破公共部门的垄断边界，突破城市政府的行政边界，政府部门间监管职能整合的内在逻辑，为公私部门的属性划分提供了理论启示。中西方文化对公私性质的认知差异表明：确定公权边界，明确经济主体的责任属性是判定公私部门的基本准则。基于这一准则，公共部门包括与城市公用事业直接或间接相关的行政部门，以及依法取得政府授权、代表政府行使公共职能的国有企业，私人部门则涵盖各种形态、甚至是国有资本在内的社会资本。上述结论的政策蕴意在于，政府要以包容的姿态接纳各种形态社会资本，并辅之以有效监管，才能真正推动城市公用事业领域公私合作制的发展。
　　关键词：城市公用事业；公私合作制；主体性质；跨界治理
　　一、问题提出
　　改革开放以来，中国政府实施了一系列“城市导向”的发展政策，人口城镇化率由1978年的17.9%快速增至2014年的54.77%，年均增长率超过1%。显然，当前中国正处于城镇化快速发展阶段。从国际经验看，这一阶段的突出特点是需要大量的资金投入，以提升城市公用产品的供给与保障水平。据测算，如果到2020年中国城镇化率达到60%，政府债务控制在60%以内，仅城镇基础设施建设资金的缺口就达20万亿元[1]。可以预见，传统由政府单一主导的公共产品和服务供给模式将难以适应中国城镇化快速发展的需要，探索替代传统模式的可行方案势在必行。在这一背景下，公共部门和私人部门发挥各自的禀赋优势，取长补短相互合作的制度安排，即公私合作制（Public-Private Partnerships，PPP）应运而生。
　　然而作为一个风靡全球的时髦概念，学者们对于PPP基本内涵和本质特征的认知却存在较大差异。林德尔（1999）认为，由于鼓励私人投资是公私合作制的典型形式，因此公私合作的提法只不过是政府推行私有化的文字游戏而已[2]。萨瓦斯对此持认同态度，他认为公私合作实质是私有化的同义语，但公私合作伙伴关系的表达更易被社会公众接受[3]。而布斯和沃尔特却提出，PPP是改善传统公共服务供给模式的治理工具，对于公共治理而言，PPP是介于公共治理和市场治理之间的“第三条道路”[4]。上述争论的实质在于对合作本质的不同理解。从PPP的概念构成来看，合作是这一概念的客体，哲学意义上的客体仅是人类认识的客观对象，概念主体的本质属性及相互关系才是决定概念的基本内涵与本质特征。因此只有明确PPP的主体性质，才能对这一概念进行深度理解与实际运用。
　　迄今为止，公私合作制的应用范围已由最初的城市供排水与污水处理、集中供热、管道燃气、轨道交通等传统城市公用事业领域，逐步扩展到医疗卫生、教育培训、技术研发等公共服务甚至公共安全领域，并取得了积极成效。然而与实践相比，有关公私合作主体性质却尚未明晰，例如财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》将本地政府所属的融资平台和控股国企排除在社会资本之外，但国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》则并无此规定。这种认知差异不仅阻碍了相关学术研究的进一步开展，也对PPP实践的开展造成干扰甚至误导。从契约角度看，公私部门的合理划分不仅有助于界定双方的权利和义务，构建有效的制度安排，而且为公私部门合理分配风险提供了基本依据。在更高层次与广泛意义上，合理界定“公”“私”边界与范围不仅是为城市化发展“立法”，对于城市化过程中政府与市场的分工和协作具有重要影响[5]，而且对于推动政企分开、政资分开，完善公共资源配置的混合所有制经济发展也具有启示意义[6]。基于上述思考，本文拟在分析中国城市公用事业公私合作制发展历程的基础上，以跨界治理为分析视角，对公私合作制中公私部门划分的标准及其主体性质进行深入剖析，以期为相关研究和政策实践提供有益参考。
　　二、私人部门边界拓展与中国城市公用事业发展
　　改革开放以来，中国城市公用事业领域公私合作制的发展大致经历了三个阶段，虽然每个阶段的具体形式和提法存在差异，但各阶段都经历了私人部门的边界不断扩展的过程。
　　（一）第一阶段：尝试吸引境外资本投资的BOT发展阶段
　　在新中国成立后的很长一段时期里，城市公用事业领域实行的是国有企业垄断经营、政企高度合一的管理体制。在这种体制下，城市公用事业领域不存在“公”与“私”的区分。1988年，国务院颁布《中华人民共和国私营企业暂行条例》，首次将私营企业定义为资产属于私人所有、雇工八人以上的营利性经济组织，同时规定了私营企业生产经营的业务范围，但城市公用事业并未包括在内。然而随着国民经济发展，传统体制下城市公用事业的“历史欠账”问题愈发凸显。于是自20世纪90年代开始，一些地方政府开始以“建设—运营—转让”（Build-Operation-Transfer，BOT）的方式引入境外资本等非公有资本，以缓解城市基础设施建设和公用产品供给的财政负担。此后，原国家外经贸委于1994年下达了《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》；1995年，原国家计委、电力部、交通部三部委又联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这两个文件构成了境外资本投资中国城市基础设施建设和公共服务最早的制度依据。随后，各地以BOT形式兴建了一批城市基础设施项目。
　　城市公用事业领域早期的BOT实践虽取得了一定成效，但这种模式也存在诸多问题，尤其是政府以固定投资回报率吸引外资的方式，使地方政府承担了较大的市场风险甚至损失。如1996年沈阳市政府与中法水务就第八水厂股权转让进行谈判，双方约定了18%的固定回报率。为履行对中法水务的固定回报承诺，沈阳市自来水公司被迫以高出其自来水售价的价格从合资公司购买水源，这成为日后沈阳水价上涨的一个重要因素[7]。此后，为应对亚洲金融危机带来的市场风险，国务院于1998年下发《关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知》，对地方政府保证外方投资固定回报的项目进行清理与修正。2002年国务院办公厅再次下发《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，要求地方政府通过修订合同条款、收购外方股权、将外商投资转化为中方外债、按照法定程序终止合营合同等形式进一步纠正固定投资回报项目，至此这一波以境外资本为主的BOT项目投资风潮逐渐平息。
     （二）第二阶段：鼓励国内私人资本参与的特许经营阶段
　　21世纪以来，随着城市化进程的不断加快，中国城市公用事业市场化改革在前一阶段的基础上重新启动。2002年原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，标志着城市公用事业全面放开。该政策规定城市公用事业不仅要向境外资本开放，同时也对国内私人投资者开放，鼓励私人部门跨地区、跨行业参与城市公用事业招投标成为该政策的亮点所在。在此基础上，2004年原建设部制定《市政公用事业特许经营管理办法》，明确规定将特许经营作为私人部门参与城市公用事业的主要形式。2005年国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，第一次从国家政策层面允许非国有资本进入城市公用事业领域。在这种政策背景下，各地城市基础设施和公用事业PPP项目不断涌现，如北京地铁4号线的建设和运营采取了PPP模式，实现了政府与开发商双赢的格局。
　　与上一阶段相比，这一阶段的特点是允许国内私人部门参与城市基础设施建设和公用产品供给，并且私人部门投资范围也由新建项目扩展至存量项目的改扩建。随着城市公用事业收费机制、政府管理方式等改革方案被逐渐提上议程，城市公用事业特许经营的内容不断丰富，运行机制逐步健全。但在实践中，特许经营的形式仍以BOT融资模式为主，逐步引发国有资产流失、公共产品价格上涨过快、普遍服务难以保障等负面效应。针对这些问题，原建设部于2005年印发了《关于加强市政公用事业监管的意见》，要求各地在推进城市公用事业市场化的同时，规范市场准入，完善特许经营制度，加强对产品和服务质量的监督，强化安全监管与成本监管。尽管如此，由于城市公用事业监管缺乏权威性的法律依据，中国城市公用事业监管体系依然缺乏独立性和系统性。此后，为了应对“次贷危机”的冲击，保持经济稳定增长，中国政府于2008年出台了“四万亿”投资计划，其中城市污水、垃圾处理等基础设施建设成为该计划重点投资的领域。在这种背景下，大规模政府投资对私人投资产生“挤出效应”，城市公用事业公私合作制逐渐进入调整期。
　　（三）第三阶段：推动社会资本广泛参与的实践推进阶段
　　为摆脱全球经济危机的影响，推动经济转型升级，“十二五”时期以来，城镇化在中国经济发展中的战略位置不断凸显，以习近平总书记为核心的新一届中央政府更是将城镇化定位为扩大内需、经济增长的新引擎[8]。在这种背景下，城市公用事业和公共服务改革也多次出现在国家层面的重大决策中。2012年党的十八大报告提出改进政府提供公共服务方式的目标，随后2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了政府改进公共服务的具体形式，即“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同委托等方式向社会购买”。这是中国第一次将政府购买公共服务提升至国家层面。此后，中央城镇化工作会议提出，在城镇化过程中要处理好政府与市场的关系，再次明确了城市公用事业公私合作的政策导向。2014年4月，国务院确定了首批80个基础设施建设公私合作项目[9]。此后，国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等制度规范密集出台，标志着中国城市公用事业公私合作制已由政策引导转向实践推动阶段。
　　由上述分析可见，随着城市化进程不断加快，私人部门参与城市公用事业的范围不断扩大，公私合作的形式由最初的BOT，逐步发展到特许经营和政府购买服务。但无论是何种形式的公私合作，都需要构建包括法律、规范、标准等在内的规则体系和制度框架，降低多方跨界合作的社会成本，并为各方参与公私合作提供稳定的预期[10]。而构建这一体系的基本前提，就是要明确公私双方的主体性质，以此作为权力配置和责任分配的基本依据。尤其是2014年以来，在财政部等相关部委的推动下，公私合作制正逐步成为缓解地方城市公用事业融资困境，推动城镇化发展的重要模式和手段。在新一轮吸引社会资本参与城市公用事业和基础设施的改革进程中，更有必要明确公私合作的主体性质，以合理界定公私部门的行为边界，构建明确且完善的公私合作制度，防止部分城市政府将PPP作为迅速套现、缓解债务负担的政策手段。这对于改善中国公共服务治理方式，推动城市公用事业和城市化持续、健康发展都具有重大意义。
　　三、公私合作制的治理边界及其属性分析
　　由于具有自然垄断性、公益性和外部性等技术经济特征，城市供水排水和污水处理、供气、集中供热等公共服务的供给被普遍认为是政府公共治理职能的重要体现。在这一理念指导下，传统城市公用事业采取了由政府公共部门垄断供给与统一管理的组织模式。这种模式虽有利于集中经营，发挥城市公用事业的规模经济性，却存在低效与激励扭曲的弊端。随着经济社会发展，国有企业垄断经营的组织模式越来越难以满足社会公众对城市公共产品的需求，迫切需要转型，于是市场机制被逐渐引入到城市公用事业领域。市场供给模式虽能提高城市公用事业的运行效率，但经营者的短视行为却可能危及公共利益，造成普遍服务缺失。实践证明，政府或市场单一主导的公共产品供给模式都是不可持续的[11]。在这种情况下，公私部门之间协力合作，共同参与包括城市公用事业建设、运营和管理在内的治理过程，能充分发挥双方优势，使其发挥更大的社会经济效益[12]。因此从城市公用事业的治理角度而言，公私合作制本质上是一种融合了政府公共治理与市场机制的跨界治理模式（图1）。
　　由图1所示，在跨界治理框架下，公私合作制中的边界具有三重内涵：一是围绕城市公用事业，公共部门与私人部门进行跨公私边界的合作治理；二是基于政府公共治理职能，不同政府部门打破部门界限共同参与城市公用事业治理；三是随着城市边界的拓展与融合，不同地方政府跨地理边界进行合作。相应地，公私合作制的治理属性也应分为三个方面：
     其一，公私合作制的发展实质上是市场机制不断引入的过程。在这一过程，私人部门参与城市公用事业的建设、运营和管理，必然会打破传统公有企业垄断公共产品生产与供给的市场结构。这一过程也伴随着公私双方关系的演变：在政府公共部门单一主导的体制下，公共部门与私人部门处于二元对立状态，公私双方在各自领域内独立从事生产活动；在公私合作制下，基于“取长补短”原则建立的合作形式，体现了公私双方的关系逐步由对立转向互补。而随着公私合作的不断深化，“公”“私”边界越来越难以区分，逐步形成“你中有我、我中有你”的融合格局，这些均充分体现了跨界治理的基本内涵。更为重要的是，公共部门以招投标的形式选择私人合作伙伴，意味着公共部门须将公共产品供给的权利让渡给私人部门，转而行使监管职责。这一角色的转变也必然导致公共部门的部分权利甚至是部门利益向私人部门转移。
　　其二，从城市公用事业的基本特征看，城市供水排水和污水处理系统、管道燃气系统等城市公用事业均以管网为核心基础设施，这些基础设施具有高度资本密集、一次性投资大、资产专用性强等特点，因此在特定区域内，通常只有一家或少数几家企业负责专用网络的运营与管理。可见，由于基础设施管网建设产生了大量沉淀成本，客观上使城市公用事业必须以垄断经营的组织形式维护其规模经济特征。而随着中国城市化进程的加快，城市人口规模迅速扩大，城市建设用地面积也不断扩张，城市公共产品和服务的市场容量随之迅速增大，原有单一国有企业垄断供给的模式已难以满足社会公众。在区域内国有企业供给能力短时内难以迅速提升的条件下，就为区域外企业打破地理边界，进入区域内提供公共服务提供了契机。在进入方式上，区域外企业既可选择与区域内企业合作，通过接入、联通区域内企业的管网系统，形成公共管道网络，共同向区域内用户提供公共服务，也可以延伸其管道网络进入特定区域，与区域内企业行直接展开竞争[13]。
　　其三，根据国务院“定职能、定机构、定编制”的机构编制方案，中国城市公用事业以行业分工为基础，形成了以科层制为特征、多部门分段治理与监管的组织架构与运行体系。如中国城市水务的治理与监管体系涉及城市建设、发展改革、国土开发、环境保护等多个政府主管部门，被称为“九龙治水”。这一框架下的行政机构不仅缺乏必要的独立性，不同部门的职能重叠与交叉也极大地增加了政府治理与监管的成本，在实际监管过程中易出现职责不清、权责不明的监管盲区。从美国等经济发达国家的经验看，提高城市公用事业的治理水平与监管效率，必须要深化行政体制改革，逐渐打破部门之间的界限，整合部门之间的职能，建立以特定行业主管部门为主、其他部门相互配合的治理与监管模式。
　　根据上述三个维度的分析，公私合作制的发展必然伴随着公共部门与私人部门边界的变化，其核心的是“私”边界的不断拓展，表现为私人部门打破政府公共部门的垄断格局，私人部门突破城市政府地理边界的过程，即城市公用事业由某一地域内城市政府单一治理转向跨界治理的过程。这一过程必然要求政府机构重组及其治理职能的整合。中国城市公用事业改革与发展的历程，本质上是国有部门垄断经营的领域不断被非公有制经济渗入，城市公用事业建设、运营和管理由政府单一主导向公私部门共同参与转变过程。在这一过程中，明确公私部门的边界与范围，直接关系到双方责任、权利和义务的认定，对中国城市公用事业公私合作制的持续推进与健康发展具有深远影响和重大意义。
　　四、何以为公，何以为私：公私合作的主体性质探讨
　　诺斯等制度经济学家认为，在人类社会发展过程中，制度是比因果关系更为基础的前提条件[14]。然而制度因素并非是自发决定的，而是根植于特定的文化土壤。特定的文化催生一定的社会制度框架，从而形成市场主体行为的共同规范，并对经济绩效产生直接影响。上述结论不仅成为制度经济学家的共识，也被经济发展的史实充分证实[15]。在人类历史进程中，判定公私关系是人类文明和社会制度的核心所在，不仅维系着国家、社会、个体之间的价值取向与行为准则，更关系着社会关系及其结构的整合。梳理中西方文明发展过程中的公私之辨，可发现不同文明体系对公私问题认识的本质差别，这对公私合作制中公共部门与私人部门的性质认定与关系处理都具有重要的启示意义。