跨界治理视域下中国城市公用事业公私合作制的主体性质探析

　　（一）中西方文化对公私性质及关系的认知
　　中国传统文化中的“公”主要有三层内涵：第一是指普遍或全体之意。如《礼记·大同》中的“大道之行也，天下为公”，就蕴含了天下应为全体社会成员共有的价值理念。这层意义上的“公”只是一个规范性观念，“公”的范围如何界定不是重点，它强调的是社会成员应具有普遍关怀。由于与社会成员的利益和福祉相关，“公”成为社会公众普遍接受的理念。“公”的第二层内涵是从第一层意义中引申出来的，即“公平、公正”之意。如《屈原列传》中“邪曲之害公也”的记载，“公平”就是普遍之“公”的度量，“公正”则为社会成员的行为规范刻画了标准。第三层意义的“公”最初是爵位或者官职的统称，如周公、公卿等，后来逐渐演变为公务、政务、统治者事务等内涵，如《左传·昭公三年》中所谓的“公事有公利”就体现了这种认知。“公”的这个含义一直延续至今，影响深远。在对待“公”与“私”的关系上，中国传统文化基本秉持二元对立的理念，与“公”在道德上受到普遍支持相比，“私”在传统文化中是被否定或抑制的。这一点从诸如“大公无私”“公正无私”“以公灭私”等社会主流价值理念中可见一斑。
　　在西方国家文化中，“公”最初起源于拉丁文的“poblicus”一词，意为人民或与人民有关的事务。后来“poblicus”逐渐演变为英文中的“public”，并具有了“公共性”的内涵，对西方社会的价值观念产生了深远影响。“私”在英文中为“private”，具有私人的、个人的、私下的等多重内涵。与中国传统文化中“崇公抑私”的理念不同，“私”在西方国家文化中并非完全是贬义，它虽含有脱离公共生活的意思，但在观念上却被社会公众所认可，在某些情况下，甚至会出现公私合作的局面。如《圣经》中就记载了罗马政府将某些税收的权利公开拍卖，由犹太税吏替殖民者收税的典故[16]。这几乎是西方历史中有关公私合作的最早记载。对于公私关系，谋求公共利益与私人利益关系的和谐成为西方近代文艺复兴以来公私关系认知的主流。
    由上述分析不难看出，中西方文化对“公”与“私”的内涵及其关系认知存在诸多差异，最为突出的有两点：其一，在对待公私关系的价值理念上，“崇公抑私”几乎在中国传统文化中占据压倒性的优势；而西方文化则更强调公私价值目标的和谐与统一。其次，在公私边界及其范围上，中国传统文化更注重公与私的规范性表达，无论“公”还是“私”，都没有较为明确的划分标准；而西方文明既强调全体公民的公共利益，也认可私人利益的合理性。这一点对判断公私合作制中公共部门与私人部分的划分标准与主体性质具有重要的借鉴意义。
　　（二）明确公权边界是确定公共部门的基本依据
　　与一般性商品不同，城市公用事业所提供的自来水、管道燃气等产品并非服务于特定的消费群体，而是以全体社会公众为服务对象，因此，在使用和服务过程中必须保证全体公民都能以可承受的价格消费，具有明显的公用和公益特征。这意味着经营城市公用事业的公共企业应面向所有现实或潜在的消费者，以普遍接受、无歧视的价格提供公用产品，承担普遍服务职责。城市公用事业领域实施公私合作制后，公共部门须让渡部分权力给私人部门，这标志着公共服务供给模式的转变，但私人部门的进入并没有改变城市公用事业的公益性特征，政府公共部门依然承担保障公共产品和服务有效供给的职责。在公私合作中，如果公共产品的数量或质量不能满足社会公众需要，或在服务过程中出现重大事故，政府就必须承担相应的政治责任，并采取有效的应急处理措施。
　　从公私合作制的主体构成看，确定了公共利益的实施主体，也就明确了公共部门的实体范围。公共利益是人与人、人与社会互动中所体现出的整体利益。维护公共利益要以国家公权力为根本保障。公权力来源于人类生活的共同需要，是某一共同体全体成员共同权力的集中体现。由于社会成员的广泛性和分散性，公权力一般由政府公共部门代表社会成员行使，以处理全体成员共同生活中的矛盾与争端，防止社会碎片化进而维护绝大多数人的公共利益，因此公权力是公共利益得以实现的坚实后盾。公权力一般由国家立法机关以法律形式确定，同时就其实施主体和运行边界做出规定。从这个层面而言，公权力的执行主体承担着国家责任和行政义务。
　　在行业技术分工和民主集中制的原则下，中国城市公用事业的治理与监管既在组织、人事、财务等方面受到同级城市政府的管辖，又在业务上接受上级行业主管部门的指导，由此形成纵横交错公权运行与制衡体系。在这一体系下，城市公用事业的建设、运营、管理、监督等决策权既被横向分割于中央和地方各级行政机构中，在同一个行业体系内，又受到自上而下决策机制的影响。这一运行体系使得城市公用事业的公权执行主体不仅包括城市供水排水与污水处理、管道燃气、集中供热、城市轨道交通等与城市公用行业直接相关行政主管部门，同时也包括物价管理、国土开发、环境保护、改革发展等间接相关的行政部门。因此在广泛意义上，公私合作制中公共部门的实体范围不仅包括城市公用事业的治理与监管部门，也应包括其他相关的行政部门。
　　（三）私人部门的认定应坚持“功能观”
　　受传统文化和制度禀赋的影响，国内学者对“私人部门”性质的理解以公有制经济为参照，大致包括民间资本、民营企业甚至是私营企业等经济实体。从中国城市公用事业引入市场竞争机制以来的政策文件看，境外资本、民间资本、民营资本等也都被纳入过“私人部门”范畴。但是无论是学术界的理解还是政策文件中的提法均难以反映“私人部门”的本质特征。如民间资本一般是指非政府实体拥有的资本，这显然是一个从所有权视角定义的概念。而民营资本是与国营或者官营相对的经营层次上的概念，而且在实体范围上，民营资本不仅包括全部私有制经济，也包括除官营或国营以外的其他公有制经济成分，如合作社经济、乡镇集体经济等，因此民营资本并非完全属于所有制范畴[17]。由于涵盖的资本形式与实体范围存在差异，在公私合作制中，“私人部门”的不同称谓可能在投资范围、进入门槛、定价机制等方面会受到政策约束。
　　“私人部门”的主体性质不仅在观念上存在不同认知，在实践中，不少公私合作典型案例中的“私人部门”，也与按“所有制”理解的主体性质存在背离之处。以北京地铁4号线项目为例，为了缓解资金瓶颈，北京市地铁四号线的建设和运营采用了公私合作模式，并由代表政府出资的北京市基础设施投资有限公司，与社会投资方香港地铁公司（港铁公司）、北京首都创业集团有限公司（首创集团）共同出资成立北京京港地铁公司。合资公司于2005年2月7日与北京市政府签署了《特许经营协议》，双方约定合作投资、建设和运营北京地铁4号线，这也成为中国城市轨道交通领域首个公私合营的项目。但从PPP公司的股权构成来看，北京市基础设施投资有限公司作为代表政府出资的公共部门，持股比例仅为2%，而港铁公司和首创集团各持股49%（图2），处于控股地位。如果按所有制划分标准，合资公司显然应属于“民营企业”。但从“私人部门”的所有制性质看，港铁公司的前身是由香港政府全资拥有的地下铁路公司，后虽于2006年出售了23%的股权，但控股方依然是香港城市政府，而首创集团更是北京市国有资产管理委员会直属的国有特大型企业集团。从这一角度出发，合资公司似乎又属于“国有企业”。在城市供水排水和污水处理等领域，相似的案列也较为常见。这说明以所有制性质界定“私人部门”的标准自相矛盾。
　　从法学功能分类视角看，一项活动是否通过法律法规授权，由政府或公共部门依法执行，是判断经济活动公私性质的根本标准[18]。根据这一标准，政府公共部门作为公私合作制的发起方，其行为基础是法律授权的公权力，目的是为了更好地为社会公众提供公共服务，维护公共利益，因此属于公共部门范畴。响应公私合作制的“私人部门”须按合同或协议生产和提供公共产品和服务，承担部分社会责任，但其本质上仍然是一个商事主体，其参与公私合作的基本动力仍然是以盈利为主。因此界定“私人部门”中“私”的根本标准是判断经济主体承担的责任属性，凡是承担“私”性任务，以盈利为目的参与公私合作制的企业和社会组织，都应属于“私人部门”范畴。实际上，在近期中国官方的有关表述中，有关PPP中“私人部门”的称谓已开始出现变化，如财政部在《2014年财政预算报告》中，已明确将PPP等同于“政府与社会资本合作模式”，标志着公私部门的所有制边界正被逐渐打破，“私人部门”的称谓正逐渐被内涵更广泛的“社会资本”代替。可以预见，公私合作制中“私人部门”的选择范围将更加广泛，除国有企业、集体经济等公有资本外，一切愿意参与、有能力参与的境外资本、民营资本都将参与城市公用事业的运营、维护和管理，最终形成多元治理格局。
    需要指出的是，对于公私合作制中国有企业的主体性质，须按其承担任务的属性分类判别。一类是依法取得政府有关部门授权，负责制定公私合作的规则程序、筛选私方伙伴、明确公共服务质量标准与定价机制的国有企业。这类企业在城市公用事业的建设、运营和管理中，承担政府公共服务和治理职责，因此属于公共部门范畴。另一类国有企业则在城市公用事业领域寻找投资机会，虽客观上有效弥补了城市基础设施建设资金的不足，并为城市公用事业的运营和管理提供多样化的选择，但这种行为本质上是一种商事行为，国有资产的保值增值是其参与城市公用事业建设、运营和管理的根本动力。换言之，投资城市公用事业项目只是此类国有企业的或然选择，故而应将其划归私人部门范畴。
　　五、结论与启示
　　改革开放以来，中国经济在城市化战略的推动下经历了30余年高速增长的过程，创造了世界经济增长的奇迹。在这一过程中，满足社会公众日益增长的公共需求，保证公共产品和服务供给的数量与质量，成为政府公共治理面临的重大议题。为探寻替代传统城市公共服务供给模式的有效方式，改革开放以来中国城市公用事业逐步引入市场化竞争机制，历经BOT模式、特许经营和多元治理的阶段，私人部门的范围不断扩大。但受传统文化和经济政治制度的影响，无论是政策文件还是实践发展中，有关公私合作制中的主体性质始终未能明确，对中国城市公用事业公私合作制的推进造成干扰甚至误导。将公私合作制置于跨界治理的框架下，不仅有助于明确城市公用事业发展的建设主体及其相互关系，对于重塑政府职能、妥善处理政府与市场之间的关系也具有重要的启示意义。
　　从跨界治理视角看，公私合作制的关键在于政府公共部门顺应社会经济发展的需要，以开放包容的姿态接纳各种类型的企业和社会组织，共同构筑相互合作的关系网络，提升公共服务水平和能力。这就要求在公私合作制推进过程中，应制定明确约束公权力的权威性法律，推动政府公共部门从传统的“裁决者”向“推动者”转变，同时通过监管体制、投融资体制、定价机制等体制机制的变革，将大量私人企业、社会组织等社会力量纳入城市公用事业的建设、运营和管理过程中，以更好满足社会公众多样化的基本需求。在此基础上，逐步降低私人资本尤其是国内民营资本的进入门槛，进一步明确私人部门投资的领域，让社会资本成为推动城市公用事业发展的中坚力量。
　　需要注意的是，城市公用事业领域推行公私合作制并非是简单的民营化或市场化过程，也不是所有的城市公用事业行业都不加区分地由社会资本经营，而应该根据城市公用事业具体行业或环节的特点，有选择性地建立公私合作制。尤其是针对城市供水、管道燃气、集中供热等具有固定物理传输网络的城市公用事业领域，在国有企业具备控制力的前提下，可允许私人部门适度进入，以产生“鲶鱼效应”，激活国有企业的竞争活力。但为了防止私人部门短期行为损害公共利益，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的新型城市公用事业监管体制，对城市公用事业实行有效监管。
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