从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达国家依法保护环境资源的理论与实践

　　因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策，形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署（unep）也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”，目前尚无统一定义，一般“定义为对生产过程和产品实行综合防治战略，以减少对人类和环境的风险。对生产过程，包括节约原材料和能源，革除有毒材料，减少所有排放物的排放量和毒性；对产品来说，则要减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”（注：国家环保局污染管理司：《清洁生产-认识与实践》，中国环境科学出版社1993年版，第28—29页。）。显然，清洁生产的目标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化、最小化，其本身是一个不断完善的相对过程。“清洁生产成为21世纪议程-联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素”（注：托尔巴：“联合国环境规划署执行主任托尔巴博士在巴黎清洁生产部长级会议上的讲话”，载《世界环境》1993年第2期第13页。）。

　　为了推行清洁生产，实现污染预防，首先需要制定相应的政策、法规、标准和管理制度，政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激并提供技术、信息方面的服务。其中最为关键的是科学技术-包括清洁生产工艺技术以及污染物“末端”处理技术，因为“环境问题的最终解决必须依靠先进的科学技术”（注：曲格平：“要重视技术进步在环境保护中的作用”，载《世界环境》1989年第1期第3页。）。

　　近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防（即清洁生产、源头削减）的国家，并且特别重视环境技术的发展。1990年，美国国会通过了《1990年污染预防法》，宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位，主要通过法规管制、经济刺激、人才培训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企业界，许多公司已经开始转变观念，努力在减少废物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。

　　鉴于直接行政控制的种种不足，再考虑到经济手段在实现环境政策目标时能同时兼顾灵活性、效果和效率，能够对进一步减少污染物排放量和采用清洁生产工艺技术产生持续的压力并刺激创新，从而更有利于预防性环境政策的实现，主张利用市场机制、经济手段等非行政手段的呼声很高。但是，即使在目前变革环保战略、强化环境经济手段的新形势下，欧美等国的政府依然普遍认为“命令和控制”措施仍旧是环境管理的主要手段。他们强调必须根据推行污染预防或清洁生产的要求对原有做法中的弊端进行必要的改革，必须充分利用那些行之有效的经济手段、宣传教育等非行政手段，作为直接行政管制的补充，相辅相成，相得益彰，而不是取而代之。这样，无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段，“命令和控制”措施一直是发达国家首要的环境管理手段，辅助性的经济手段-包括收费、补贴、税收、押金、市场交易等多种形式-自从早期就得到了较为广泛的运用，且具有强化的趋势。特别是在实行预防性环境政策的阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显著增强。就应用领域而言，“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资源管理上，但实际上经济手段应用的重点还是在污染问题上，如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等”（注：经济合作与发展组织编写：《环境保护的经济手段》，夏光、茅于轼等编译，第2页。）。

　　征收环境费是最重要的经济手段，其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外，各国基本上都对集中处理的污染物收取用户费。总地看来，收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明显，甚至有所减弱。

　　税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税；芬兰对含碳燃料征收碳税，对某些污染产品征收特别税，对某些无污染产品则实行免税；奥地利为抑制co[，2]排放而对购车者征收相对于车价12％的环境税；美国为控制co[，2]而征收碳税、碳结合税，并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5年内不征税；日本对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税，规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50％，对“低公害”车辆减免产品税，对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠；德国、比利时、日本还分别准备开征co[，2]税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策，如波兰对so[，2]征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外，加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。

　　对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目，世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款。如日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来，该国一直以低于市场利率1—2％的优惠利率，向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计，日本仅1975年就发放此类低息贷款3，000亿日元， 使企业获利360亿日元， 而中央和地方政府给企业提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14，850亿日元，此外还为企业技术开发项目提供优惠贷款；美国《清洁水法》规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额的75％的联邦补助金”；而原西德仅在1974年为帮助修建184个污水处理厂就提供了9亿马克的补助资金，在1975年向企业发放了800亿马克的低息贷款以帮助其修建污水处理厂。

　　由于补贴的目的是促使污染者对其环境行为承担更大的责任，而为清洁工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于新法规的实施，因此人们正把注意力转向这种对清洁工艺技术的补贴。这也反映了由“末端”治理向污染预防政策的转变。

　　对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制一直有着广泛的应用，特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量，能缓和废物处理问题，是典型的污染防止手段，因此各国政府试图强化之，如准备实行高额押金，而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。

　　为了鼓励有利于环境的产品、设备和设施，一些国家还对此类产品、设备和设施实行价格照顾和优先购买，以此提供强有力的经济刺激。如美国法律规定，凡被联邦“低噪声产品委员会”确认的低噪声车辆，可以高于法定价格限额的125％出售， 并规定联邦总务局长在为联邦政府采购车辆时，如低噪声车辆的价格不高于被其替代的型号的车辆价格的125％，则应当优先购买，只有在这种车辆的数量不足以满足需要时，才可购买其他车辆。

　　把排污许可证视为固定的“排污权”而把收费视为“污染价格”时，就导致了市场的建立，其中可以进行排污权交易。该制度首先诞生于美国，并已在美国、德国的大气污染防治中得到运用。其大致模式如下：地方当局将辖区内的环境纳污（自净）能力分为若干份，在排污权市场上拍卖，由报价高者购得。购得者对该排污权享有占有、使用、收益和处分权。企业为了扩大生产规模、增加排污量，只能通过“泡泡”政策自行削减现有排污量或通过“抵销”政策从他人处购得排污权。但无论如何，该地区的排污总量保持不变或有所减少。因此，市场的建立成为减轻污染的有力工具，同时也为减少污染控制的总费用以及继续发展空气质量非达标区的经济提供了可能。

　　环境标志作为保护环境的一项新措施，自1978年首先在原西德实行以来，包括加拿大、美国、澳大利亚、日本、韩国、法国、瑞士、瑞典等在内的20多个国家和地区相继开展了环境标志工作。他们通过环境教育，使公众清楚地意识到当前所面临的严重环境问题，意识到以破坏环境为代价换取眼前利益带来的恶果，逐步树立并增强其环境道德意识，使其对环境标志普遍赞同和支持。而消费者的消费选择与环境标志的促销作用，引导着企业进行产品和产业结构的调整，从而达到优化资源配置和保护环境资源的目的。