新常态下促进首都协调发展的战略思考

摘 要：北京城市发展面临着人口集聚过快、交通拥堵严重、资源环境约束强、城市运行管理压力大等“大城市病”问题，人口、资源、环境协调发展受到严峻挑战。建议北京通过促进经济提质增效、优化城市空间结构、加快轨道交通建设、强化生态环境保护、推动区域协同发展等多种举措，破解“大城市病”问题，促进首都协调发展。
　　一、引言
　　当前，我国经济发展步入新常态，把转方式调结构放到更加重要的位置，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，力促经济平稳健康发展。北京市“十三五”规划纲要提出，牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，加快形成引领经济发展新常态，实现城市可持续发展的体制机制和发展方式。但是，当前北京发展中还面临一些阶段性矛盾和难题，突出表现为人口集聚过快、交通拥堵严重、资源环境约束强、城市运行管理压力大等“大城市病”问题。
　　北京的“大城市病”问题与其承担了过多的城市功能紧密相关。北京是综合性首都和超大型城市，承载了国际交往、中央行政办公等首都城市所特有的功能，以及在悠久的历史发展中积淀形成的文化、科技等功能。同时，在现行财税体制下，城市的发展轨迹往往是“发展经济—增强财力—支撑城市建设与运转”，北京也不得不加强经济功能，而经济功能的增强自然会加快人口集聚，进而不得不增加对城市基础设施的投资和公共服务产品的供给，从而对资源、环境带来更大压力；为解决城市基础设施和公共服务供给不足，又不得不进入新一轮经济规模扩张，从而吸引更多人口集聚，结果是陷入循环累积、“大城市病”愈发严重的“怪圈”。
　　未来发展中，北京需要直面“大城市病”挑战，站在统筹人口、资源、环境协调发展的战略高度，准确把握特大型城市发展规律和首都发展的阶段性特征，从推进京津冀协同发展的大局着眼，在更大尺度上进行整体谋划，抓住主要矛盾重点施策，推动首都持续健康发展。
　　二、北京城市发展面临“大城市病”的严峻挑战
　　（一）经济功能不断增强引致人口过快增长，同时对资源环境带来较大压力
　　经济功能的不断增强是造成北京人口膨胀的最主要原因。截至2015年末，北京常住人口达到2 170.5万人，其中常住外来人口为822.6万人，占常住人口的37.9%。2001—2014年，北京三次产业从业人员总量增长了500多万。批发零售业、制造业、住宿和餐饮业、建筑业是就业弹性较大的传统行业，也是常住外来人口集中的行业（2/3常住外来人口的就业集中于这四大行业），这些行业的发展成为北京人口增量的主要吸纳池。
　　经济功能的不断增强给北京的资源、环境带来的压力也不容忽视。北京还存在石油加工、化学原料和化学制品制造、非金属矿物制品、金属冶炼加工、电力热力供应业等一些高耗能行业。2014年共有616家高耗能企业，占全市规模以上工业企业总量的16.7%；综合能耗为1 253.2万吨标准煤，占工业能耗的75.4%，占全市能源消费总量的18.6%[1]。尽管从能源利用效率来看，北京的水平在国内领先，但与主要世界城市相比仍然偏低。2014年北京每万元GDP能耗为0.36吨标准煤，是2007年东京的9.9倍、伦敦的4.9倍、纽约的1.5倍。第二产业的发展为GDP带来贡献的同时，也带来资源的过度消耗（尤其是地下水消耗）和污染物的过度集中排放。2014年工业二氧化硫排放量占全市二氧化硫排放总量的51.1%，工业氮氧化物排放量占42.7%，工业烟（粉）尘排放量占39.6%。污染物的排放一旦超过环境承载力，环境必将恶化且恢复代价极大。
　　（二）“单中心”格局与功能的空间不匹配，加剧城市管理压力
　　北京“单中心”格局难以突破，所带来的弊端逐步显现。从1983年版总体规划开始，北京就试图打破“单中心”蔓延的发展模式；2004年版总体规划更是明确提出“两轴两带多中心”的构想。但是，城市功能定位的突破非一日之功，代价之大难以计算。增功能，易；去功能，难；增中心，易；减中心，难。“去”“减”意味着巨大的沉没成本。因此，经过多年努力，“单中心”格局未能实现根本突破属意料之中。中心城区功能过度集聚，2014年集中了全市70%的地区生产总值和72.7%的城镇单位从业人员。这个集中背后是分工网络的形成，是产业集聚和产业集群的形成，不是说去就可以去的。而且中心城区功能的过度集聚还会变本加厉。中心城区空间过度开发现象严重，首都功能核心区基本饱和，城市功能拓展区建设用地比重已超过70%，但是局部仍然在不断“扩大”和“摊厚”。比如位于中心城的CBD、金融街本已经是产业集中、人口密集、交通拥堵的区域，却仍在扩大体量。其中，CBD已完成建筑面积700多万平方米，在建400多万平方米；金融街已完成建筑面积400多万平方米，在建200多万平方米[2]。
　　北京不仅面临“单中心”格局难以突破的问题，还面临着居住功能与产业功能、公共服务功能等的空间分布不匹配的问题。一方面，居住功能郊区化，根据北京市统计局发布的环线人口分布情况数据，五环以外居住的人口占全市人口的51%。另一方面，产业功能、公共服务功能向郊区转移布局的步伐或配套步伐相对缓慢，市民的就业、就医、就学等仍然主要集中于四环以内，特别是昌平、通州等近郊区，出现显著的职住不平衡现象。2008—2014年，昌平新增常住人口96.6万人，是新增就业人口（9.2万人）的10.5倍；通州新增常住人口31.7万人，是新增就业人口（3.9万人）的8.1倍。从街道层面看，天通苑和回龙观仅有不到20%的居民就近就业，而多达70%的居民是在四环以内就业[3]。职住分离带来了早晚“潮汐式”通勤，这是北京交通拥堵的重要原因。根据《中国智能出行2015大数据报告》，北京2015年平均通勤距离达19.2公里，平均通勤时间为52分钟，居全国之首。
    （三）轨道交通不能满足城市发展需求，严重影响城市运行效率
　　实践证明，超大型城市解决交通问题的唯一手段就是建设大容量、网络化的轨道交通系统。超大型城市的通勤问题是重要的城市运营问题。超大型城市空间尺度大，唯有轨道交通能够在短时间内（1小时左右）完成大规模人员输送。长期以来，北京对大容量、高速化、网络化的轨道交通在特大型城市交通体系中的独特地位、独特作用和不可替代性认识不足，没有将其放在应有的战略高度去规划和发展，规划和建设体量远远滞后于城市发展阶段和城市需求。北京轨道交通里程从最初23.6公里到100公里用了34年[4]。经过最近10年建设，截至2015年底，北京轨道交通运营线路里程为554公里，中心城轨道交通占交通出行（不含步行）的比例为25%，对公共交通的分担率为50%。小汽车出行占比为31.9%。这与东京轨道交通对公共交通的分担率为90%左右、伦敦轨道交通对公共交通的分担率为75%的水平还有较大差距。此外，北京中心城与郊区县、周边城市之间的市郊铁路严重不足，目前仅有S2线一条市郊铁路运营，里程为107公里，仅为东京市郊铁路运营里程的1/17、纽约的1/28、伦敦的1/34[5]。
　　北京交通结构不合理与城市空间结构不合理是相互的关联的，犹如一个铜板的两面，“单中心”格局难以打破的重要原因就是轨道交通引导城市空间结构优化的作用不充分。一方面，由于没有强有力的市郊铁路体系，使得中心城对周边区域的带动力不强，新增的外来人口只能通过“摊大饼”式的方式沿着轨道交通由中心城向外蔓延，而轨道交通覆盖不到的城市外围区域未能得到发展。北京近年来增量外来人口的分布从一个角度证明了这一点。2006—2014年，北京新增外来人口435.3万人，其中的54.4%分布在朝阳、昌平、海淀三个拥有便捷轨道交通的区；而平谷、延庆、门头沟的新增外来人口共占1%，说明目前北京中心城对远郊区县的辐射带动作用非常有限，参见图1。另一方面，由于北京中心城轨道交通密度不够、承载力不强，因此选择小汽车出行就成为无奈的选择，路面交通严重拥堵成为必然，“城市交通病”提早爆发。
　　（四）资源环境压力日益增大，反过来制约城市建设与经济发展
　　北京的生态环境问题突出，直接影响到北京的宜居宜业水平，也很大地影响到对海外高端人才和国际组织、跨国总部资源的吸引力。根据咨询公司发布的“2016年全世界最宜居城市榜单”，北京在全球440座城市中名列第118位。樊杰 等（2016）对京津冀城市群中各城市的资源环境承载状态进行了评价，北京属于资源环境严重超载地区[6]。