新常态下促进首都协调发展的战略思考

　　污染问题是最尖锐、最受关注的问题之一。近几年，通过采取“三高”企业退出、清洁能源改造、控车减油、与周边联防联治等措施，北京的空气质量有所改善。2015年，北京空气质量为优的天数由上年的93天增加到105天，重污染天数由上年的45天下降到42天。但总体看，北京的空气质量距离中央要求、国家标准和市民期盼还有明显差距。2015年，北京空气中PM2.5的平均浓度值为80.6微克/立方米，超过国家标准1.30倍；二氧化氮的平均浓度值为50.0微克/立方米，超过国家标准0.25倍[7]。另外，北京水体污染也比较严重，由于污染物排放超出水体自净能力，城市中下游河道普遍出现“有水必污”现象，大清河系和北运河系水质总体较差，劣V类水质河长占监测总长度的比重达70%左右。
　　（五）与周边区域之间发展落差大，使北京的协调发展面临更大挑战
　　北京爆发“大城市病”既有自身的原因，也与周边地区发展滞后有较大关系。2014年，河北人均GDP仅为北京的40%，城镇单位在岗职工平均工资为北京的45%。北京周边还有25个国家和省级扶贫开发工作重点县，涉及贫困人口230多万，形成了集中连片特困地区“环首都贫困带”。较大的区域发展落差，恰恰成为周边城市人口向北京集聚的重要动力。第六次全国人口普查数据显示，北京的常住外来人口中，河北籍的占22.1%，达到155.9万人。根据对霸州、曹妃甸等地科技型企业的调研，由于北京对高端人才的强大吸引力，企业新招人才在两年内已流失70%。
　　周边区域传统工业仍占主导地位，对首都生态环境产生不利影响。河北处于工业化加速阶段，钢铁、建材、化工等重化工业仍占主导地位。河北生产的粗钢、钢材都超过全国的1/5，其2015年全省工业百强企业中，黑色金属冶炼及压延加工企业占42家。这样的产业结构意味着河北经济发展的综合能耗大，同时带来严重的环境污染问题。来自《河北经济年鉴2015》的数据显示，2013年京津冀区域燃煤总量约3.9亿吨，其中北京消耗量占比为5%，而河北消耗的燃煤量占比高达80%。2014年，河北省贡献了京津冀76.8%的化学需氧量排放量和80.5%的二氧化硫排放量。根据北京市环保局发布的北京PM2.5来源解析，区域传输贡献约占28%～36%，若遭遇传输型的重污染时，区域传输的比例更是超过50%。
　　三、推动北京人口资源环境协调发展的战略思考
　　（一）着眼于经济提质增效，缓解经济发展所引致的人口过快增长
　　治理北京“大城市病”，要从调控经济入手。2014年2月25日习近平总书记视察北京时明确指出，北京的经济发展必须与城市战略定位相适应、相一致、相协调。北京不是要放弃发展经济，而是要放弃发展“大而全”的经济体系，发展人口集聚少、资源占用少、环境污染小、附加值高的“高精尖”产业，使经济发展更好服务于城市战略定位。
　　一是明确重点发展和坚决淘汰的产业方向，推进产业“瘦身健体”。立足首都城市战略定位及构建“高精尖”经济结构的总体要求，严格贯彻落实新增产业的禁止和限制目录，完善和细化产业准入标准，优先发展服务经济、知识经济、绿色经济和总部经济，加快构建与人口资源环境相协调的高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化产业发展体系。同时，确定全市应当坚决淘汰退出的产业目录清单，明确具体的实施方案和时间表，有序疏解低端业态和环节，坚决把一般性产业清理出去。在2013—2015年已累计退出1 006家污染企业、基本完成150家低端市场撤并清退任务的基础上，争取到2017年底前推动东城、西城的生产制造业企业全部退出。
    二是发挥好北京的创新资源优势，在全国率先形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。《京津冀协同发展规划纲要》提出北京要打造国家自主创新重要源头和原始创新主要策源地。北京应紧抓“科技创新”，以中关村国家自主创新示范区作为强大引擎和主要阵地，凝聚更多的高端创新资源，承载更多的创新成果产业化项目；支持配合国家科学中心、国家重大科技专项和重大科学计划在京实施，取得一批具有国际影响力的原始创新成果；强化企业创新主体地位，形成一批具有国际竞争力的创新型领军企业和创新型产业集群；加快推进中关村科学城、未来科技城、怀柔科学城“三城”建设，形成更强大的创新增长极。同时，北京应大力推动“文化创新”，大力发展文化创意产业，将北京丰富的文化资源优势转化为产业竞争优势，培育一批有国际影响力的文化领军企业和文化精品。
　　（二）优化城市空间布局，形成生产、生活、生态空间的合理结构
　　空间结构是影响城市协调发展能力的一个非常重要的因素。同样的城市面积和环境容量，如果空间结构合理，就能承载更多的人口规模和经济体量。在这方面，国外大都市有些经验值得北京借鉴：一是“建”，即通过分阶段建设城市副中心或卫星城，来推进城市空间结构由“单中心”向“多中心”转变。如瑞典首都和第一大城市斯德哥尔摩分两批建设了6座具有独立功能的卫星城，分担了市区50%的人口；东京分三个阶段，建设了新宿、临海等七个副都心，形成“一主七副”的城市空间格局。二是“限”，即通过出台各种限制中心城过度开发建设，引导城市中心区功能有效疏解的政策措施，促进城市空间优化。比如韩国首尔从上世纪90年代开始对工厂、学校、公共大厅、职业培训所等所谓“人口集中诱发设施”的新建、扩建进行总量控制[8]；巴黎市政府于1959年宣布禁止在市区内建造1万平米以上规模的办公大楼。三是“联”，即同步推进大容量、网络化、高速度的轨道交通体系建设，联通市中心与副中心及城郊。如东京修建了环绕区部的山手线，依托各交通枢纽把多个副都心串联起来，提升了城市整体综合承载力。
　　借鉴国际经验，未来北京应力推城市空间结构优化。采取“疏堵结合”的策略，严格控制城市边界，防止城市无序蔓延，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀和生态空间，促进土地集约节约利用。一方面，要限制中心城区的再开发，禁止大型商业项目、公建项目、住宅项目等的开发建设，防止中心城区继续“摊大”和“摊厚”，避免人口、产业等向中心城的再集聚。同时，加快疏解非首都功能，积极引导中心城区的医疗、教育等公共服务资源以及大型长途公交枢纽等部分搬迁。另一方面，要引导城市发展重心全面转向城市“副中心”和新城。集中精力加快通州城市“副中心”建设，坚持功能导向，突出重点，主要承载行政办公、文化旅游、商务服务等功能；在内部超前规划建设轨道交通网络，合理配置地面公交线路，形成以公共交通为主导的交通系统；积极承接中心城优质公共服务资源疏解，大力吸引一批国际化的公共服务资源进入，提高对产业和人口的吸引力；走“精致高效”发展模式，避免走老城“摊大饼”老路。
　　（三）加快补足轨道交通建设的“短板”和“欠账”，提高城市运行效率
　　北京要缓解交通拥堵问题，长远之计是建立起以轨道交通为骨干的城市公共交通体系，实现两个“主导”：公共交通在城市交通中占据“主导”地位，轨道交通在公共交通中占据“主导”地位。
　　一是加密中心城轨道网络，着手规划主要轨道线路的复线建设。着眼于中心城区域，进行轨道交通路网加密，争取实现由居住小区、办公集中区步行500～1 000米到达地铁站点。探讨开发建设地铁复线，通过采用“大站快车”的方式，有效提高轨道交通运行效率。在地铁线路设计和换乘车站设计时，尽可能通过多线路同站台换乘、平行线路多站台换乘等方式，实现换乘便捷化、高效化和人性化。
　　二是加快规划和建设市郊铁路，在更大范围内引导城市空间格局优化。未来，北京应加快建设大站式、大容量、高速度的市郊铁路，带动怀柔、密云、平谷等远郊新城以及固安、燕郊、涿州等北京周边地区发展，促进中心城区的居住功能、产业功能在更大范围得到有效疏解。
　　（四）多举措强化生态保护与环境治理，建设绿色低碳生态家园
　　国家“十三五”规划提出，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。北京要实现可持续发展，必须加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的新格局。
　　一是推动京津冀生态环境联防联治。在国家大气污染防治工作领导小组的领导下，建立区域联防联控长效机制，在煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享等方面加强合作。在京津冀区域开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度等试点工作，探索跨地区、长效化的生态补偿机制。建立跨区域水质改善目标管理制度，共同推进北运河、永定河、等跨界流域联合治理。共建区域生态屏障，北京与张家口、承德共建生态功能区，谋划构筑北京与廊坊北三县之间的绿化隔离带，加快野三坡—百花山、海坨山、雾灵山等环首都国家公园体系建设。积极争取国家层面支持，在京津冀区域参照耕地保护政策，建立林地红线制度、绿地保护红线制度，对城市林地、绿地实施“先补后占、占补平衡”的政策，执行与耕地相同的惩罚与问责制度。
　　二是实行水资源、能源、建设用地总量和强度“双控制”。强化“以水定人”、“量水发展”，实施最严格水资源管理制度考核办法，对各区进行开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线“三条红线”考核，促进生产用新水负增长、生活用水控制增长、生态用水适度增长。成立专门的能源效率管理部门，新建项目实行能效控制，实现重点行业、重点用能单位能源消费实时监测，逐步推进农村地区集中供热，提高能源利用效率。探索土地“减量发展”的新路径，严格限制中心城土地供应，提高城市“副中心”、新城、市级重点产业功能区等区域土地供应比重；盘活低效存量用地；建立有利于乡镇集体建设用地整合的利益机制，扩大集体经营性建设用地区域统筹。
    （五）深入实施京津冀协同发展战略，推动首都城市功能跨区域配置
　　东京、纽约等世界城市都通过在更大腹地范围进行功能配置来缓解“大城市病”。北京治理“大城市病”同样需要通过扩大腹地来解决，需要放在京津冀范围统筹考虑协同考虑，以建设以首都为核心的世界级城市群建设为目标，统筹考虑在更大的范围内疏解北京非首都功能，配置资源和城市分工，破解人口资源环境矛盾，提高京津冀区域竞争力。
　　加强区域产业对接合作，构建跨区域产业链。制造业方面，依托京津、京保石、京唐秦等主要通道，加快一般制造业及高端制造业的生产环节沿轴向转移，打造跨区域优势产业链。服务业方面，加快北京物流基地、专业市场等一般******业向周边区域转移；提升北京金融、信息等生产******业的辐射带动能力，服务大区域发展；整合三地旅游资源，推动建立京津冀大旅游格局；探索养老服务合作模式，建立跨区域养老保险对接制度，鼓励北京市新建养老院、养老基地等选址在周边区域。农业方面，加快推动区域农产品产销一体化建设，共建“菜篮子”产品生产基地，推动环京津一小时鲜活农产品物流圈建设。
　　加快建设几个卫星城（微中心），形成非首都功能疏解的集中承接地，形成示范。非首都功能疏解不宜过于分散，要“点面结合、以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接，集中疏解包括公共服务在内的非首都功能，可以较短时间内提高承接地的公共服务水平，增强疏解吸引力，尽快形成疏解效果。综合考虑高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，可以在北京周边50～90公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择宝坻、燕郊、霸州等基础较好的3～5个区域集中对接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或称作“微中心”[6]。其建设过程中，要优先规划建设大容量、便捷高效的市郊铁路，配套做好教育、医疗、文化、商业等公共服务设施建设，以形成对人口、产业等的吸引力。
　　参考文献：
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　　[2]寇静，朱晓青.北京生产******业的升级与疏解[J].新视野，2016（1）：86-93.
　　[3]赵新宇.逾七成就业者上下班需“长途奔袭”：北京职住失衡解析[J].凤凰周刊，2015（7）.
　　[4]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.我市轨道交通客运量首超公共电汽车客运量[EB/OL].（2016-05-03）. http：//www.bjstats.gov.cn/bwtt/201605/t20160505_348965.html.
　　[5]北京交通发展研究中心.北京市交通运行分析报告（2015年）[R].2016年1月.
　　[6]樊杰，周侃，陈东.环渤海-京津冀-首都（圈）空间格局的合理组织[J].中国科学院院刊，2016（1）：70-79.
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