新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型

摘 要：长期以来中国城镇化以外延式城镇化模式为主，新城区建设在吸纳农业转移人口、承接中心城区产业转移、创新城市治理模式、扩大就业人口规模等方面发挥了重要作用。随着城镇化进程的推进，外延式城镇化模式需向内涵式城镇化模式转型。为此，要避免大规模“造城运动”导致的土地等资源浪费情况；重视地方政府过度依赖土地财政问题和债务风险；提升新城区产业集聚能力；加强新城区软硬环境建设；处理好新城区征地拆迁中的失地农民安置问题。《新城区战略与路径》是一本关于新城区如何规划建设的著作，对研究新城区外延式城镇化转型具有一定理论和实践意义。
　　关键词：新城区；外延式城镇化；城镇化转型；城市规划
　　城镇化根据发展方式不同，可分为外延型城镇化和内涵型城镇化。新中国建立以来，我国城镇化主要以外延为主，通过新城区建设和农村城镇化在城镇化发展上做“加法”。我们认为，在“十三五”规划时期，城镇化发展战略要高度重视内涵型城镇化，提升城市功能，实现产城融合，推进以人为核心的城镇化，解决大量转移人口“半城镇化”及城镇内部的二元结构问题。
　　一、新城区外延式城镇化对中国城镇化的重要意义
　　城镇化的推进可分为土地、人口、产业等城镇化要素增量扩张的外延式城镇化和城镇功能提升、质量提高和居民幸福感增强的内涵式城镇化两种模式。在城镇化初期，城镇化发展主要靠外延型城镇化，而在城镇化后期，城镇化主要靠内涵式的发展。改革开放30多年来，中国城镇化率从1978年的17.9%上升到2014年的54.77%，主要源于外延扩张式城镇化的贡献。统计表明，到2003年全国各地仅开发区就达6 000多个，规划面积3.6万平方公里，超过城镇建设总面积。1990—2003年，中国31个大城市面积平均增长近一倍[1]。此后城市规模扩张的速度更是不断加快，土地资源日益紧缺的同时大量新城区空置闲置。如果说过去城镇化是外延式城镇化主导的城镇化增长，那么从现在开始，则是内涵式城镇化主导的城镇化发展。
　　马克思在《资本论》中，把扩大再生产分为外延的扩大再生产和内含的扩大再生产两种类型。他说：“如果生产场所扩大了，就是在外延上扩大；如果生产资料的效率提高了，就是在内含上扩大。”又说：“积累，剩余价值转化为资本，按其实际内容来说，就是规模扩大的再生产过程，而不论这种扩大是从外延方面表现为在旧工厂之外添设新工厂，还是从内含方面表现为扩充原有的生产规模。”著名经济学家成思危在总结经济发展与城镇化时指出：“城市经济转型现在的趋势是‘外转内’，即从外延性的增长转向内涵性增长。”[2]外延型增长就是做加法，城市发展主要靠“摊大饼”；内涵型增长，就是做智慧城市，用信息技术做好城市的规划管理，提升城镇化功能。
　　新城区外延式城镇化模式是中国特色城镇化道路的主体形态。著名经济学家厉以宁认为，中国的城镇化道路不能学西欧走逆城市化道路，应由“老城区+新城区+农村新社区”三部分组成[3]。新城区指开发区、工业园区、物流园区、新区等。农村新社区就是新农村建设，指的是就地城镇化。李强认为，世界各国城镇化动力分为政府动力、市场动力和民间社会动力等三种，推进模式为建立开发区、建立新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化等七类。城镇化发展，既包括对原有城区的改造升级，也包括对新城区的建设[4]。城建专家邵自升不同意“三区”论和“七类”论，认为从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这“三种形式”，他总结提出新城区建设包括产业新城区在内的十大类型[5]。
　　新城区建设是中国城镇化进程的重要组成部分，特别是对于人口密集的大城市而言，受制于环境资源的约束，需要通过建设发展新城区，对城市人口及产业进行一定的疏散和重新布局，以保证城市经济的有序运行。以开发区为例，截至2012年底，171家国家级经济技术开发区实现地区生产总值5.4万亿元，工业增加值3.8万亿元，第三产业增加值1.2万亿元，税收收入9339亿元，进出口总额7411亿美元，分别占全国总量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。新城区建设成为社会经济发展过程中不可缺少的一环，也是城市建设的重要方面。国家发改委2013年对12个省区156个地级市及以上城市的调查显示，92.9%的城市规划建设了新城新区，其中，12个省会城市，平均每个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。
　　中国特色的城镇化道路既要提升城镇化的功能和质量，走内涵式发展道路；也要大力发展新城区，特别是建设开发区，形成城市的产业高地，吸纳就业人口。首先，发展新城区有利于吸纳更多农业转移人口，缓解原有中心城区人口过度集中对资源环境的压力。随着大量人口进入大城市，用水紧张、交通拥堵等“大城市病”愈发严重，降低了居民的生活质量，也不利于城镇化的可持续发展。因此，需要适当疏解城区人口，而新城区就成为承载城市新增人口的重要区域。特别是沿着城市边界发展新城区，由于基础设施供应链短，服务业成本低，是安置城区人口最合理的选择[6]。其次，发展新城区有利于承接中心城区的转移产业，推进城市产业优化升级。随着城市经济的发展和人口的增长，土地、水等资源日益短缺，中心城区的地价、生产成本等逐渐升高，需要将第二产业迁出，使经济附加值高、资源消耗少的第三产业得以在中心城区发展，即所谓的“退二进三”“腾笼换鸟”。在此过程中，相对于其他城市而言，新城区与中心城区的距离较近，工厂搬迁与人员安置更为便利，成为承接母城转移产业的最佳载体。统计显示，2011年，83家国家级高新区实现工业增加值26 604.2亿元，占全国第二产业增加值的12.1%。其中，工业增加值占到所在城市比重达到30%以上的有31家，园区生产总值占当地城市GDP比重20%以上的有23家。再次，发展新城区也有利于创新城市治理模式，保护原城区的古建筑与传统文化，避免“千城一面”。为适应人口密集的城市发展现状，高楼大厦逐渐取代了传统民居建筑，也逐渐将城市的历史内涵破坏殆尽。研究显示，因工程项目导致的建设性破坏以及盲目过度开发建设导致的开发性破坏，是上世纪90年代至今中国文物破坏的主因[7]。相对于原有城区而言，新城区以整体规划建设为主，既有利于保持与原城区相同的建筑风格，也有利于维护原城区的古建筑文化，避免大拆大建。同时最为重要的是新城区特别是新开发区建设有利于城市的工业化和扩大城市人口的就业。以开发区为例，统计显示，开发区在空间规模、产业规模、就业规模等多个方面对城市发展产生了影响，尽管各城市的开发区大小不同，但总体而言，省会城市开发区的产业规模影响度在0.1～0.5，就业规模影响度处于0.1～0.2（表1），开发区对提升城市产业发展水平和吸纳就业具有重要意义。
    二、新城区要由外延式扩张向内涵式发展转型
　　新型城镇化更加关注城镇化的质量和功能，更加重视内涵城镇化模式，要由重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展[8]。推进新城区外延式城镇化模式规范和转型，需要高度重视对外延式规模扩张型城镇化的弊端的认识，并采取相应的措施提升新城区城镇化的功能和质量，实现新区城镇化的健康可持续发展。
　　第一，转变城市土地粗放利用模式，避免因新城区规划建设“过热”、大规模“造城运动”导致土地等资源的浪费。一些政府对“造城运动”具有极大的热情，盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利[9]。据统计，在2000—2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加28.7%[10]，人口城镇化进程与新城区建设严重不匹配。大规模的造城运动影响了城市功能的发挥，也导致了土地等资源的严重浪费。为此，要改变粗放型城镇化发展模式，通过合理规划布局，科学论证不同城市建设新城区的规模，推进土地集约利用，避免“摊大饼式”的新城区建设和资源浪费。要进一步推进地方政府考核制度改革，避免“唯GDP”思维。GDP是考核经济发展的重要指标，但不应成为唯一指标。在城镇化发展过程中，必须确立政府绩效考核的绿色导向[11]，防范“大拆大建”的城镇化建设模式，实现城镇化可持续发展。其次，要明确新城区建设条件，科学规划新城区的建设规模，并非每一座城市都需要兴建新城区。要根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，严格新城新区设立条件，以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划。同时，要加强对城市建设用地管理，提升土地集约利用效率。通过强化城市建设用地监管，改进城市建设用地审查报批环节等措施，合理控制城市用地规模。