新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型

　　第二，避免地方政府过度依赖土地财政，重视部分城市举债“大造新城，滥建新区”所带来的债务风险问题。资金问题是城镇化进程中的关键问题。“分税制”改革后，受限于地方政府财力与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源。审计署2013年的审计结果显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达到34 865.24亿元，占总债务余额的37.23%。建设新城的资金需求量大，仅靠财政收入难以满足资金需求，部分地方政府债台高筑，依赖“举债建设新城—提升土地价格—卖地还债”的形式进行城镇化建设。根据财政部公布的《2014年财政收支情况》显示，地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿元，同比增长3.2%，与2014年预算报告相比增长17%。新城区的建设推动了土地升值，增加了地方政府收入，也使其更加热衷于造城运动。随着土地资源日益紧缺和土地财政的不可持续，地方政府偿债压力增大，债务风险也随之增加。为此，要提高民间资本在城镇化建设中的参与度，缓解地方政府的资金难题，并通过促进地方政府财力与事权相匹配，避免地方政府过度依赖土地财政。创新城镇化投融资机制，通过PPP模式、发行城镇建设债券等方式，吸引民间资本参与新城区建设，改变新城区建设高度依赖土地出让金的局面。通过深化财税体制的改革，构建城市财力与事权相匹配的城市财政体制，完善各级政府支出责任划分，相应调整收入划分，避免城市政府过度依赖“土地红利”的偏向。积极推行“扁平化”的财政体制改革，创新财政管理体制和方式，继续在省以下启动和推动“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革，改变地方政府“土地财政依赖症”[12]。充分关注新城区建设的债务风险问题，改变原有的“举债建城，卖地还债”开发模式，完善预算制度，构建相应的风险防控机制和偿债机制。
　　第三，提升新城区的产业集聚能力，改变中心城区向新城区产业疏散进程相对落后、“鬼城”“空城”“睡城”问题频发的现状。据测算，按照城区人口与建成区面积之比低于0.5或稍微高于0.5这一“鬼城指数”，中国未来可能会出现近50座“鬼城”[13]。产业基础不足、就业机会少是影响新城区健康发展的重要问题。当前，大量新城区在建设过程中，产业发展条件不足，难以承接中心城区或其他地区转移的产业。以北京为例，《北京市发展综合评估研究报告》显示，2000年至2010年，人口分布呈现出由中心城区向外围郊区的疏解，但产业活动并未呈现疏解趋势。城市发展新区产业集聚能力不足，人口-产业分布的失衡程度有所增加。人口疏散与产业疏散进程的不统一，新城区逐渐变为“睡城”，使新城区居民的通勤时间和出行成本大大增加。为此，要将产业“外引”和“内生”相结合，人口疏散与产业疏散相结合，以产业发展增加就业机会，避免新城变“空城”“睡城”。实践经验表明，稳定的就业是城市吸引外来人口和留住本地人口的根本方式[14]。发展新城区，必须夯实新城区的产业基础，以产业发展聚集人气，避免新市民变游民、新城变空城。具体而言，一要防止城镇化被“房地产化”，重视产业间的合理分布和协调发展，通过利用新城区的资源、区位等优势发展特色产业，夯实新城区发展的产业基础。二要完善新城区产业发展环境，包括产业园区规划、基础设施等“硬”环境，以及税收优惠、行政效率提升、城市生态绿化等“软”环境，提升新城区承接中心城区产业转移的能力，将中心城区的人口疏散与产业疏散相结合，推进新城区人口与产业的平衡。三要加强职业教育和职业培训，提升转移人口在新城区的就业质量。进一步通过简政放权、税收激励等政策鼓励创业创新，以创业带动就业，使转移人口在新城区能够“留得住”。
　　第四，提高新城区公共服务供给水平，加强新城区的“软件”和“硬件”建设，提升新城区对人口的吸引力。公共服务供给水平低是导致新城区吸引力不足的重要原因。转移人口在新城区稳定下来并实现市民化，需要对其提供就业、医疗、教育等基本公共服务，这就对新城区的基础设施建设和公共服务水平提出了一定的要求。研究显示，大中城市新区的建设中普遍存在公共服务设施、公益事业设施的布局不够合理、配套不够完善的问题。大中城市的医疗和教育等优质服务资源基本配置在老城区[15]，影响了新城区居民的生活质量和便利度，不利于转移人口在新城区安居乐业。为此，要提升新城区基础设施建设和公共服务供给水平，完善新城功能，促进新城区居民的生活质量提高，加快转移人口在新城区的市民化。新城区区别于开发区的一个重要方面在于，开发区以生产功能为主，而新城区则更加重视居住功能和服务功能。在建设新城区的过程中，要统筹新旧城区功能定位，加强新城区中生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划。要优化新旧城区的公共资源配置，合理布局医院、学校、文化活动中心等各类公共工程设施，实现新旧城区协调发展。要加强对现有开发区功能的改造，促进单一以生产功能为主向生产生活等综合功能转型。除此以外，也要注重新城区公共服务水平的提升。通过居住证等制度，扩大公共服务在新城区人口中的覆盖范围，提升新城区居民的生活质量，推进新城区转移人口的市民化。
      第五，新城区征地拆迁的过程中产生了大量失地农民，要加快推进货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，妥善处理好被征地农民的安置问题。在过去几十年中，城镇化进程以外延扩张为主，农村集体土地被大规模征收，产生了大量失地农民。《2011年中国城市发展报告》指出，中国大约有4 000万至5 000万失地农民，且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年，中国失地农民将达到1.1亿人左右。报告还指出，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民担忧未来生活，其中担忧养老的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。长期以来，征地补偿以一次性货币补偿为主，补偿手段单一，更有部分农民被征地后乍富，产生好逸恶劳、赌博或奢侈消费等行为，将补偿款迅速挥霍一空。解决被征地农民的安置和长期发展问题，除了要加快推进征地制度改革，调整征地补偿标准以外，更为重要的是实行货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，解决被征地农民的妥善安置问题。要推进以“土地换社保”的做法，将被征地农民纳入城乡居民社会保障体系。要加大就业安置力度，丰富就业安置手段，避免被征地农民“失地又失业”，并通过鼓励被征地农民参与职业教育培训，提升被征地农民的非农就业能力。
　　三、《新城区战略与路径》评析
　　新城区如何有效地规划建设，新城区外延式城镇化模式如何规范和转型？在这种大的背景下，从事城市建设、主持过德州市新城区规划建设管理工作多年的邵自升同志，撰写了《新城区战略与路径——推进城镇化的重大问题研究》一书。这是一部具有一定理论性和创新性的新城区研究著作，是一部来自实践、融接地气、具有可操作性的城镇化著作。《新城区战略与路径》在总结国内外一些专家、学者理论研究成果的基础上，结合当代中国新城区发展的实际，从分析古今中外新城区发展的历程开始，把理论分析与实践案例相结合，从战略研究、规划设计、开发建设、管理体制、投资融资、政策、文化、类型等十一个方面，全面地论述新城区发展的思路、实施步骤、推进措施，为新城区发展提供系统的理论体系和实践全景，设置了一套完整的行动路线图，以确保新城区发展的预见性、科学性。
　　首先，《新城区战略与路径》开辟了新城区研究的新领域。新城区如何做好目标、选址、功能、规模、特色定位，这是新城区发展应当首先需要解决的重大事项，也是由于人们忽视这个方面以致造成一些“空城”“死城”“睡城”的主要症结所在。《新城区战略与路径》把战略研究放在首位，为此专门开辟了“战略篇”，开宗明义“规划建设新城区，第一位是进行战略研究，在宏观、整体上把握新城区发展中的重大问题。”指出战略研究就是顶层设计，战略研究的重点是新城区规划建设的必要性、可行性、基本定位、发展步骤和土地、投资等问题。在战略定位中，分为目标定位、选址定位、功能定位、规模定位、特色定位等五个方面。在特色定位中，又分为产业特色、空间特色、景观特色等。在此基础上，详细论证了战略研究的重点、主体、方法和确保战略贯彻实施等内容。这样，使从事新城区规划建设的人们，能够站在战略的高度，全面认识新城区，正确研究新城区，科学推进新城区发展。本书作者进行了深入的研究，提出新城区文化建设要留住历史、延续文脉，突出地域、彰显特色，照应老城、相得益彰，善于借鉴、融合创新，以人为本、塑造精神。
　　其次，《新城区战略与路径》提出了新城区的各种新形态发展的一些新观点。新城、新区、新城区、类新城，在对这个城市新态的概念运用上，从1898年英国埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》首次使用“新城”一词，到1990年上海成立浦东新区使用“新区”，基本同样是城市的新建区域，名词一直不同，或者说被滥用。《新城区战略与路径》在分析大量相关资料的基础上，提出为了表达的意思更准确、包含的范围更全面，指导工作更实际，还是使用新城区概念更好一些，并且对新城区概念进行了全面表述和严格界定。在城镇化发展的速度把握上，作者指出，中国是个人口大国，地域辽阔，各地情况差异很大，城镇化是个多元化、渐进式的过程，要总结、吸取工业化的经验和教训，急不得，也慢不得，还是积极稳妥为好。在新城区规划设计篇中，作者突破就空间论规划、就建筑讲设计的惯性思维定势，提出新城区规划设计的四大法则、十大因素，明确提出规划是政治、经济是规划的基础、人是规划的核心、生态问题极为迫切。面对全国各种不同形式的新城区，作者分析了当今新城区的发展状况，提出新城区有十个方面的类型，并且对这些类型均作了比较详尽的阐述。这在过去新城区的研究资料中是很少涉及的。空港新城区、高铁新城区是新城区新的形态，这方面的理论成果比较少，本书在这方面进行了认真的研究探讨。
　　同时，对中国推进城镇化道路进行了大胆认真探索，提出了自己独到的理论见解。《新城区战略与路径》通过分析论证，提出中国城镇化的推进模式、发展道路，从规模结构上应当是大城市、中等城市和小城镇这三种形态，从空间结构上应当是现有城市改造拓展、新城区新建发展、小城镇扩大提升这三种形式。同时，提出发展大的城市群和城市带，实施已有城市的连体战略。在乡镇驻地、二三产业发展快的地方，规划建设一些小城镇，形成一定规模、档次的小城市，实施“撤镇设市”。这些研究有独特性、前瞻性和可操作性。本书作者对一些理论性、专业性比较强、实际工作中需要认真把握的地方，把一些繁杂的理论浓缩为一些简单的程式，或者列成一些图表，尽可能地简便易懂、一目了然。如在规划设计篇章后，编写了新城区技术路线图。在建设开发篇中，专门总结了一些工作时序。理论是要接地气要落地的，新城区研究要贴近当代中国实际，指导发展实践。在规划设计篇章中，首先言明规划是政府调控发展与建设的重要手段。立足中国实际，对新城区管理体制、基本政策，都作了实事求是的论述。对当代中国时兴的城市综合体、大社区规划建设等方面，专门辟出章节进行研究。对正在兴起的城市运营商，也作了分析和论述。总之，本书尽可能地跟上时代发展的步伐，回答新城区实践的呼唤，做到贴近实际，有用管用。用丰富理论的营养，滋补充满生机、富有活力的新城区实践。
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