部门预算改革、国库集中支付与会计核算协调问题研究

为了建立适应社会主义市场经济发展的公共财政框架，我国进行了预算管理体制改革，建立了部门预算制度和国库集中支付制度，从而使得预算会计环境发生了重要的变化，这些变化要求预算会计进行相关的改革，能够更加准确、全面地反映部门预算单位的资金运动。本文立足于部门预算、国库集中支付制度改革与会计核算协调这一角度，提出为了建立与部门预算、国库集中支付制度改革相适应的预算会计核算体系，在不断完善部门预算与国库集中支付制度的同时，针对当前迫切需要解决的问题，对现行的会计核算制度进行必要的改革，推进事业单位会计制度向比较规范的政府会计制度转换，建立符合社会主义市场经济体制要求的、与国际惯例相一致的具有中国特色的政府会计体系。 
　　 
　　一、部门预算存在的问题 
　　 
　　(一)部门预算的法治软化问题一是部门预算法规不健全，且法规之间存在一定的冲突。现行部门预算的基本法规主要有《预算法》、《预算法实施条例》等，这些法规都是在我国经济转轨时期制定的，带有计划经济的烙印。同时现行法规还存在很大的不确定性，主要体现在对预算编审时间界限和阶段性目标、预算支出先后序列、上下级财政预算权限等内容没有明确的规定。而且，预算审查和批准的各项规定过于笼统，缺乏可操作性。《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，还导致部门预算编制依据的冲突。部门预算作为细化的政府预算，由政府各个部门编制，反映了各个政府部门所有收入和支出。但预算外资金的合法存在，使得部门预算变得性质不清，内容模糊。另外，目前除了预算法对预算收支及其结构进行规范性界定以外，其他专业方面的法律、法规也对各自在预算支出中应占的比重或增长比例做出了具有约束性的规定，这些“法定支出”必将使财政部门在预算编制中显得无所适从。二是部门预算尚未全部纳入人大审批、监督范围。部门预算改革的真正动力来源于人大对政府预算进行审查、监督。但目前政府预算的实际决定权仍不在人大，导致在预算执行过程中得不到执行或预算被修改的情况时有发生。 
　　 
　　(二)部门预算的财权冲突问题一是预算外资金未全部纳入部门预算的现象大量存在。在现行部门预算中，一些部门在报送预算时有所保留，仍有大量预算外资金游离于部门预算之外，脱离预算约束。财政部门不能全面掌握部门预算外资金收入的情况，无法统筹使用好预算内外资金，导致单位的预算外资金不断增加，但预算内经费的拨付并未明显减少。二是财政部门不能统一行使预算分配权。目前，除了财政部门，还有多个政府部门拥有预算分配权，如基本建设预算由发展和改革委员会负责，科研经费预算由科技部门负责等。在多个部门拥有预算分配权的情况下，财政部门很难从整体上对一个部门的预算进行掌握和控制。财政部门、有预算分配权的部门和编制预算的部门，三者之间经常出现资金分配时间上的矛盾，特别是项目确立滞后，预算指标迟迟不到位，影响了部门预算编制的及时性和有效性。在实践过程中，许多有预算分配权的项目资金并没有纳入部门预算体系中，致使部门预算内容残缺，违背了预算完整性的原则。三是财政部门内部资金分配权分割。部门预算改革的一个主要初衷就是统一预算资金的分配权，由财政预算部门统一审核各部门预算建议数和下达预算控制数，改变由于财政资金分配权分散所造成的权力互制现象。但是，从财政部门自身来看，目前部门预算资金分配权仍然在内部各职能部门手中，实行对口分配。争夺指标、讨价还价、暗箱操作、效率低下的状况没有得到根本改变。 
　　 
　　(三)部门预算尚未建立科学的定额标准体系一是定员定额体系不完整。基本支出预算中的人员经费实行定员定额管理，其人员编制和开支标准都有相应的制度规定，执行比较严格，具有一定稳定性。但公用经费的预算定额比较复杂，缺乏完整的标准。按照细化预算管理的要求，公用经费的核定应落实到具体的用途和项目上，但目前大部分预算部门的预算定额仅按项级科目核定。这种定额方法与传统行政事业单位预算管理办法没有很大区别，失去了部门预算细化的特点，造成部门预算的稳定性差、功效低。二是支出标准不合理，不能体现公平性。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来。这样的定额承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。三是标准缺乏先进性，估算定额较为普遍。定员定额标准是个平均数，但绝不是一个简单的平均数。它应是利用科学方法测算出来的，既符合需要、又与可实际开支情况相符的平均数，是大多数单位经过努力可以达到的指标，具有一定先进性。但现行的支出标准多年来未作调整，即使有了调整也只是通过大概估算，而没有经过科学的测算。 
　　 
　　(四)部门预算的编制方法滞后一是传统的预算编制方法仍居主导地位。受技术、人力等客观因素和利益驱动等主观因素的影响，目前大部分部门在编制基本支出预算时，实质上仍采用“基数加增长”方法，并未真正实行零基预算编制方法。此外，项目预算尚未建立起完善的项目评估机制。二是部门预算的编制和审批时间较短。这造成测算预算收支指标时信息资料掌握不完备、不准确，使预算编制中的收支安排带有很大的草率性与盲目性；且在部门预算的编制和审批过程中，缺少广泛的社会参与和科学论证，影响了预算的科学性和准确性；另外，由于预算编制阶段时间仓促，造成我国政府预算编制比较粗糙，可操作性不强，在实际执行过程中只能频繁进行追加和调整。三是预算科目体系分类不科学。四是部门预算的连续性和稳定性不强。我国目前部门预算无论是部门编制还是财政审核，都不注重对未来年度预算的考虑，往往就本年度预算而预算，带有较大的狭隘性。而且只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。 
　　 
　　二、国库集中支付制度下事业单位会计核算存在的问题 
　　 
　　(一)现行事业会计制度不能适应预算管理改革实行国库集中支付制度后，事业单位用于发放工资、购置固定资产、购买材料及服务等所需要的财政资金，不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门按照规定程序通过国库直接支付或授权支付给供应商或收款人。行政事业单位收到的财政资金，一方面表现为收入的增加；另一方面表现为费用的增加或非货币性资产的增加。这些新情况提出了收支确认的基础如何改变的问题。目前有些核算内容尚无明文规定，实行国库集中支付制度后，财政资金的拨付办法从原来的财政部门将资金划拨给事业单位存款账户支用，改为由财政部门根据不同的支出项目，将资金直接从国库存款账户(或通过支付中心)支付给商品供应者和劳务供应者的财政直接支付方法，以及将用款限额下达到事业单位在银行开立的零余额账户，并由事业单位在零余额账户内使用的财政授权支付方式。预算资金拨付方式的改变，改变了财政支出的列报口径，会计制度上应做出相应修改。 
　　 
　　(二)现行行政事业单位会计体系未能实现对财政资金的全程监控作为财政管理核心机构的财政部门只能依赖支出机构和代理国库业务的银行部门事后提供的报告来了解预算执行情况和财务状况。由于各种原因，这些报告往往滞后，而且既不全面也不可靠，因此财政部门无法根据这些数据来对预算执行情况和财务状况进行详细而充分的分析。预算会计体系的这一弱点部分地源于传统分散式国库模式。在分散付款的国库模式下，国库将资金划拨到预算单位在商业银行开设的账户中后，所有付款都通过这些账户办理，但预算资金从预算单位流向供应商或其他预算单位的整个支出过程没有集中性的会计记录，这是导致财政部门的预算执行控制职能与财政监督职能长期弱化、财政部门的角色长期局限于分配资金的直接原因，也就是说现行国库与预算会计系统未能实现对财政资金的全程监控。