部门预算改革、国库集中支付与会计核算协调问题研究

　　 
　　(三)收付实现制会计基础有一定的局限性长期以来，预算会计主要是为预算资金分配与使用服务的，以收付实现制为基础基本上能够满足预算收支管理的需要。但是随着国库集中支付制度的实行，收付实现制会计基础暴露出一定的局限性。一是国库集中支付制度改变了预算资金的流转程序，收付实现制会计基础将受到挑战。二是不利于正确处理年终结转事项，造成会计信息不实。在收付实现制基础上进行的总预算会计核算中，存在因跨年度支出而出现结余不实的问题。在年度预算执行过程中，各级政府部门经常会遇到预算已经安排，但由于各种原因当年无法支出的问题。如果按照收付实现制的要求处理，容易造成当年结余不实。为了克服收付实现制会计基础的缺陷，目前在总预算会计的核算中，已试行采用权责发生制方法来处理个别事项的年终结转问题。对一些预算已经安排，由于政策因素、项目进度、预算下达推迟或其他一些原因引起的当年未能实现的支出，采用权责发生制的核算原则使年终结余不实问题在一定程度上得到解决。 
　　 
　　(四)预算会计核算的内容未全面反映单位资金运动我国的预算会计体系建立于计划经济时期，因此预算会计仅限于与预算资金收支有关的范围，并没有全面反映单位的资金运动及结果。实行国库集中支付制度后，所有的财政资金都要纳入国库集中支付，包括预算外资金。目前，有些地方已将预算外资金统一纳入财政国库集中支付，但财政总预算会计仍只核算预算内资金，不核算预算外资金。基建拨款未纳入预算会计核算。实行部门预算后，预算单位的所有收支已统一纳入综合预算编制，基本建设、事业费和行政经费的会计核算实行两套账，与预算管理口径不符。如果分别核算预算单位的基本建设拨款和自筹基建款，不利于资金的统筹安排。 
　　 
　　(五)会计科目功能不足、会计报表信息不完整按经济性质分类设置的预算科目已经不能适应预算管理体制改革的要求，应按部门统一安排预算的要求进行重新设置。改革中提出的新举措、新要求以及由此引起的财政资金流入、流出的变化，无法在现行会计科目中体现出来。行政事业单位会计制度的科目设置过于简单，随着资金来源的多渠道，现有的一些科目已不能满足核算的需要，必须增设相应的会计科目，如其他应收款、其他应付款等科目应选择往来核算功能进行明细核算，财政补助收入、拨入经费科目应按政府预算收支科目中的一般预算支出科目设置二级明细科目等。我国的部门预算会计报表分为两个部分。一是财政总预算会计编制的会计报表，一是行政事业单位编制的会计报表。目前的预算会计报表主要是反映年度预算收支情况及结果，并没有提供更多的财务信息，缺少反映政府债权、债务等财务状况的报告制度，不利于人们了解政府的财务状况。政府会计报告内容不完整，反映的信息过于简单，且项目列示不科学，从而影响会计信息的真实性。 
　　 
　　三、预算管理制度变革下的事业单位会计核算体系改革 
　　 
　　(一)引入权责发生制政府预算会计一是加强相关的立法工作，为改革提供法律保障。为适应政府预算会计改革的要求，应出台新的配套法律法规，相应地调整现有的会计制度。权责发生制改革所需要的完善的法律体系，不仅包括系统的行政、合同、法规，还包括完整的部门组织、行为责任、财务管理法规。因此，一方面要加快强化政府责任的相关法律法规的立法，明确政府部门的权力和责任；另一方面要研究制定我国政府预算会计准则，完善有关预算管理制度的法律法规，确立权责发生制在政府预算会计中的应用范围，使改革实施过程规范化、科学化和合法化。二是摸清家底，规范资产记录，为今后资本化管理打好基础。现行预算会计无法真实地反映政府的资产状况，不利于资本化管理以及对资产的所有权、收益权的管理。从权责发生制的要求来看，对资产进行资本化核算是必然趋势，因此需要对各项实物资产进行确认，包括不动产、投资资产、自然资源等。 
　　 
　　(二)建立部门预算财务报告制度一是确立部门预算财务报告目标。部门预算财务报告应当全面反映部门预算财务业绩和财务受托责任的相关、可靠的财务及非财务信息。按照国际通行的财务报告目标，我国部门预算财务报告提供的信息至少能供报表使用者达到以下目标：评价预算执行的符合性、分析部门预算的营运绩效、判断事业单位的财务状况、评价控制系统的运作情况。二是转变政府财务报告主体。我国现行预算会计报告主体分为财政总预算主体、行政单位主体和事业单位主体。随着部门预算、国库集中支付制度和政府采购制度的推进，财政总预算会计和行政单位会计将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，所以客观上要求将财政总预算会计与行政单位会计合二为一；对于事业单位会计应根据情况将其分为两类，一类属于政府机构，另一类是面向市场、与财政完全脱钩的事业单位。 
　　 
　　(三)建立绩效预算评价体系一是确定绩效评价内容。我国政府预算绩效评价应涵盖政府所有的公共支出，绩效评价的内容不仅应包括“量”的考评还应包括“质”的考评，具体来说有以下四个方面：绩效目标的合理性、科学性评价，财务评价，绩效目标完成情况的评价，持续效能及影响力的评价。二是建立绩效评价指标体系。绩效评价首先要求建立完整的财政预算支出绩效评价指标体系，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的绩效提供技术支持。绩效最直接的评价指标是计算投入产出比，但是由于政府预算的特殊性，应根据不同部门来设定绩效评价指标。三是合理使用绩效评价方法。在对预算支出进行绩效评价时，应采用静态分析与动态分析相结合、单项分析与综合分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法。 
　　 
　　(四)重构预算会计管理重点重构预算会计管理的重点，将预算会计管理重点放在部门支出和资金的管理上。国库集中支付是对单位财务实行集中监管的一种创新制度，其主要手段是撤消单位银行账户，使单位每一笔收支都要受到财政部门的直接监督。但由于单位性质不同，监管的侧重点也有所不同。总预算会计主要是负责预算内外资金的统筹调度，严格执行总预算，协调执行预算各环节的关系，严格按预算拨付资金，保证年度预算顺利完成。行政单位的行政性决定了它不具有独立的经济利益。行政单位履行其行政职责时的经费来源于财政，因此，行政单位对收入、净资产及负债不应具有实质的控制能力和权力，它之所以有经费，是为了履行职责的需要。然而，履行职责就必定要运用现有资产，发生各类支出。这样，行政单位又是财政资金实际控制者，因此，行政单位会计管理的重点应强化对部门资金和支出的管理与控制。事业单位是非营利组织，其财务管理的目标不在于营利，而在于充分利用好现有资源，提供更好的服务。并且，由于财政收入的有限性和事业发展的需求的无限性的矛盾，当前事业单位都有一些非独立核算的经营性业务收入。这样，事业单位会计管理的重点，就不仅仅在加强资产管理与控制支出上，还应当避免收不抵支，保证事业的发展。 
　　 
　　(五)修订现行行政事业单位会计制度的有关规定根据当前部门预算编制、国库集中支付制度以及政府采购制度改革的需要，相应地调整会计核算流程、账务处理方法，及时制定和修改相关的法规、制度，包括财政总预算会计制度和行政事业单位会计制度等，以保证当前预算会计工作和预算管理改革协调一致，顺利进行。为了适应政府预算和会计改革的要求，必须相应调整现行的预算会计制度并出台新的配套法律法规。如及时制定与国库集中支付制度、政府采购制度改革相适应的会计账务处理办法；对实行国库集中支付和政府采购以后，预算单位无法取得原始记账凭证问题做出特别规定；对与预算执行有关但已明显落后于形势的会计制度(如基建财务会计制度)进行更新等。拓宽预算会计核算的范围，将预算外资金纳入预算会计核算，将基本建设拨款纳入预算会计统一核算。 
　　 
　　(六)加强预算会计人员队伍建设制定加强预算会计人员队伍建设的规定，对预算会计人员的配备做出硬性规定，促使地方财政部门、预算单位重视、加强预算会计力量。选拔政治觉悟高，专业技术强的人员从事预算会计工作。加强继续教育工作，通过学历教育，在职学习，短期培训，组织考察等各种形式，提高人员的综合素质、业务能力。强化对预算单位的管理，建立健全的内部控制制度。增强内控意识，强化单位负责人的会计与内控责任，创造良好的会计工作环境。