自来水行业民营化改革的可行性分析

摘要:中国加入WTO后,民营化已经成为中国自来水行业改革的新取向｡公共选择理论和新公共管理理论､政府规制和政府再造理论的不断发展和完善为自来水行业民营化改革提供了理论基础,而现行自来水行业存在的主要弊端､民营化改革的优势和法律法规的不断完善,不仅使民营化改革已经成为一种必然趋势,更加快了自来水行业的民营化进程｡

　　关键词:自来水行业;民营化;政府改革
　　　　
　　中国自来水行业作为公用事业,一直以来被称作经济体制改革尚未触及的最后一个自然垄断领域,是市场经济的“边疆”｡近几年来,随着改革的不断深入,市场制度和民营部门开始不断进入从前被国有部门垄断的一个个领域｡从2001年底中国加入WTO之后开始,国家相继出台了多项推动自来水等公用事业行业市场化､民营化政策,中国开始了自来水行业民营化的进程｡特别是党的十六届三中全会进一步提出“要大力发展和积极引导非公有制经济”､“放宽市场准入､允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施､公用事业及其他行业和领域”,更加快了中国自来水行业民营化的进程｡可以说当前以特许经营模式为主的自来水行业民营化和市场化改革正在逐步展开｡
　　
　　１ 相关概念的界定
　　
　　经济学基本理论认为,公用事业(pubic utilities)是指邮政､电信､供电､供水､供热和公共交通等为公众提供产品､服务或由公众使用的业务或行业｡其中,自来水行业是典型的公用事业行业,它是和人们生产和生活密切相关的基础性产业,其业务主要包括自来水的生产和供应､排水和污水处理等,这些业务形成了一个相对封闭的产业链｡自来水行业属于自然垄断性行业,与一般竞争性行业相比,具有不可替代性､消费上的兼容性､地域性､公益性､规模性等基本特征｡
　　自来水行业民营化,广义上可以界定为自来水行业“更多依靠民间机构､更少依赖政府来满足公众的需求｡”民营化主要是针对自来水行业只能由国家来生产和经营的传统观念,强调民间资本也应该可以进入该领域,将国有公营的自来水行业的所有权或经营权转移到民间,在公用事业领域引入真正的市场机制｡
　　要正确理解民营化的概念,还必须搞清楚非国有化､市场化､产业化等几个基本概念｡非国有化主要是为了避免政治上的麻烦,不直接使用“私有化”这个概念｡自来水行业的产品和服务本应由政府来提供,即使将部分所有权或经营权转移到民间由民间直接经营,政府还要有重要的监管责任,因此,叫非国有化,而叫私有化显然是不恰当的｡市场化主要针对以往自来水行业的产品和服务完全靠国家计划统一安排和提供,转向强调通过市场竞争的方式,提供产品和服务､提高服务水平和生产效率｡而产业化主要是针对自来水行业的产品和服务价格机制僵硬,政府､企业､消费者之间缺乏互动机制,强调购买､交易､成本､投入产出等观念｡民营化､非国有化､市场化､产业化等概念虽然不同,但其实质却可以简单地概括为“政府引导､社会参与､市场运作”｡
　　自来水行业民营化只是世界各国民营化进程中的一部分,之所以对自来水行业民营化给予特殊关注,是由自来水行业本身的特点决定的｡一是自来水行业是民众所必须,特别是水质好坏关系民众健康,需要审慎对待;二是作为计划经济的最后领地,自来水行业民营化改革相对于其他领域的改革相对滞后;三是人们在讨论民营化时总是小心翼翼的,讨论的民营化含义也是狭义的,主要是指将国有公营的自来水行业的所有权或者经营权全部或者部分地向民间转移,从而引入市场机制;四是民营化改革所需要的法律制度保障方面的改革才刚刚起步,在民营化改革过程中显得依据不足｡可见,民营化改革是自来水行业改革的必然趋势,需要我们积极探索改革的有益方式,并给予特别关注｡
　　
　　２ 公用事业民营化改革的理论基础
　　
　　自来水行业等公用事业民营化的理论基础是由米尔顿·弗里德曼奠定的,他的《资本主义与自由》､《自由选择》两本捍卫自由市场的力作,为自来水行业民营化改革提供了强有力的理论支撑｡20世纪七八十年代以来,彼得·德鲁克､萨瓦斯(美国“民营化”大师,公用事业民营化理论的直接倡导者和先驱)､普尔､斯潘等人的研究和著作,都对自来水行业民营化改革起到了推动作用｡
　　2.1 自来水行业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件,又具备供给阶段进行垄断经营的基础,这为民营化提供了可能｡
　　不可否认,作为特殊的自然垄断产业,自来水行业具有独特的契约问题——因巨额专用投资产生的沉淀成本削弱了市场竞争的功效｡但自来水行业提供的商品或者服务所具有的排他性､消费公平性､生产环节可分性以及现代人民生活必需性,使其与一般商品的生产与消费､供给与需求完全相同｡这说明,自来水行业具备引入民间资本和市场竞争的必要条件:一方面,自来水行业提供的产品和服务可以定价,经企业按照商业原则和实际需求作出生产或消费的决策和选择,只要预期可以获利,企业(包括民营企业)就可以生产和提供自来水产品和服务;另一方面,低廉的价格､良好的服务是消费者的永恒追求,一般消费者都会选择资质较好､价格低廉､服务满意的企业,自来水行业也不例外｡但需要强调一点,政府允许自来水行业民营化,决不意味着政府在此方面责任的让渡｡由于自来水行业依靠固定的管线网络提供产品和服务,加之自来水与百姓生活密切,政府必须对自来水的生产和供给进行有效的监管,以避免民营化后给社会经济以及人民生活带来负面影响｡
　　2.2 公共选择理论和新公共管理理论的不断发展是自来水行业民营化改革的直接理论来源｡
　　公共选择理论和新公共管理理论是当代公共行政管理改革的主导理论｡公共选择理论(public choice)揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题,并试图从政府与社会的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案｡该理论认为,没有任何理由可以证明自来水行业提供的产品和服务必须由政府和机构来提供,政府应尽量不直接干预企业的微观经济活动,而应该更多地发挥市场机制的调节作用｡也只有这样,才能解决市场失灵和政府失灵的问题｡总之,“公共选择运动指出了官僚组织的某些问题,提出了一种可供选择的方法,它为公共部门退出某些生活领域提供了理论依据｡”
　　新公共管理理论是20世纪70年代末西方经济学界兴起的一个新的研究领域,它为自来水行业民营化改革提供了又一理论支持｡该理论最显著的特征是将市场机制引入政治领域｡该理论认为,公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差异,主张将市场机制引入政府内部,并将在私人部门被证明行之有效的成功经验引入政府部门,提高政府部门的管理绩效和水平｡该理论主张应打破由公共部门垄断公共产品和服务的局面,让更多的民营部门参与公共产品和服务供给,从而提高公共产品的质量和效率｡正如萨瓦斯所说:“它是一系列创造性改革的通用标签,其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域｡民营化显然属于新公共管理理论的主流,体现了新公共管理理论的所有特征｡从这个意义上说,民营化就是新公共管理理论｡”
　　2.3 政府规制､政府再造等政府改革基本理论的不断发展和完善为城市公用事业民营化改革提供了直接理论依据｡
　　现代政府改革理论最具有代表性的就是政府规制理论和政府再造理论｡其中,现代政府规制理论主张政府应该不断放松规制,在自来水行业将大量的经营性职能以承包合同､特许经营等方式外包给私人企业,在其生产和经营过程中不断引入市场机制,管理方式也由直接管理转向间接管理｡而政府再造理论则主张在政府管理中引入市场导向的价值观,以为公民提供优质的服务为目标｡其典型代表,一是奥斯本·盖布勒提出的企业化政府模式,核心是把市场机制引入政府管理,可以说是用市场机制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未来政府的几种战略构想和模式,即市场化政府､参与式政府､弹性化政府,这几种未来的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是职业公务员在社会中的作用;三是第三部门理论主张由不以盈利为目的的民间组织承担公益性的社会服务职能,建立位于政府和私人之间的非政府组织;四是公私伙伴关系理论,主张将政府与私人的管理与被管理关系转变为平等的合作伙伴关系｡可见,这些政府改革的基本理论的实质与民营化的实质是一致的,即政府引导､社会参与､市场运作｡