电子政务前台-后台服务体系与地方电子政务顶层设计
三、地方政府电子政务顶层设计的政策建议
目前，不少地方政府（特别是地级市政府）已经或正在进行自己的电子政务顶层设计。不过，从顶层设计的角度来看，其内容仍然显得不够全面，对一些比较重要的问题没能进行详细的讨论和分析。作者认为，图2的“电子政务前台-后台服务体系”可以作为构建地方电子政务顶层设计的基础，即围绕该模型并从政府绩效管理、网络、业务、信息资源、组织结构等诸多方面进行各地的电子政务总体设计。因此，作者提出以下的政策建议。
（一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型
绩效参考模型是美国FEA的核心内容，是决定其他四个参考模型的基础，而且美国政府在实施电子政务战略的24个总统优先项目时，同样也是以此为考核依据的。实际上，我国一些地方也在建立政府绩效管理制度，并提出了建立责任型政府的要求，但是从具体内容来看，电子政务尚未纳入政府绩效管理制度范畴。为此，今后各地方政府可以采取以下政策措施：
1.明确电子政务的绩效考核单位及其各自的电子政务发展的具体目标。通过图2的“电子政务前台-后台服务体系”，我们能够实现这样一种双重的目标：既能单独地对各部门进行绩效考核，又能实现跨部门的业务整合。为便于对各部门的电子政务开展情况进行分别地考核，必须科学合理地设计电子政务前台-后台服务体系流程，即在进入行政服务中心之前，各部门是独立完成自己的电子政务业务设计与管理的。为此，地方政府首先必须针对各政府部门的业务情况制定详细的信息化发展计划，明确地为各部门订立电子政务发展的具体的阶段目标。
确立发展目标是电子政务发展的出发点。但是在确立发展目标时，必须充分地考虑本地方电子政务的发展阶段，从与自身发展实际相符的条件出发来制定各部门的电子政务业务发展目标。在确立具体方法时，应该选择合适的方法，如目标管理法、记分平衡卡法等。由于记分平衡卡法相对复杂，因而建议采用目标管理法来确立各部门的电子政务业务发展目标。
2.根据地方电子政务发展实际，构建自己的“绩效参考模型”。具体工作包括两个方面：一是明确可以具体考核的业务内容及其考核指标。“绩效参考模型”所包括的内容和指标其实非常广泛，就地方电子政务来说，难以完全地按照该模型来进行绩效考核，为此必须就实际情况选择业务流程及其绩效考核指标。在这方面，可以考虑挑选经济综合部门以及社会综合服务部门进行试点，通过试点并获得经验后再逐步地全面推广。二是绩效评估方法与方式的选择。根据不同的分类标准，绩效评估方法可以有内评估、外评估、事前评估、事后评估等多种。建议采取两种评估方式，一是由纪律检查委员会、监察局和信息化办公室一道进行内评估，就政府各部门的信息化绩效进行考核；二是聘请独立的中介机构对政府各部门的电子政务业务成效进行评估。值得注意的是，如果进行全面评估有难度、或者为配合专项工作的需要，也可就具体某项业务进行单独评估。
（二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型
在1988年的国务院机构改革过程当中，我们明确地提出了“转变政府职能”的概念。此后，政府职能转变成为我国关于政府行政体制改革的理论基础，因此在讨论电子政务顶层设计时，首先必须从政府职能的角度来设计电子政务的业务参考模型，遵循目前“三定方案”的基本原则来规划政府机构的电子政务业务。但是，从FEA的业务参考模型来看，我们是看不到政府职能的思路的，美国政府在设计该模型时采取的是业务例举法。
根据行政管理理论，政府职能是分层次的，如图3所示。考虑到具体情况，我们认为将电子政务的业务划分为图4的四级结构比较适合我国这些年来对政府行政管理改革的要求（李广乾，“电子政务与政府职能转换”，国务院发展研究中心中青年课题，2005年。）。为此，图4就基本职能的“政治职能”的“政府管理”的内容进行了比较详细的划分。值得注意的是，目前尚无权威的资料对政府职能层次及其明细结构进行全面的界定。因此，就地方政府的电子政务业务参考模型来说，其余的具体内容还必须在针对整个政府的业务情况、根据图4的基本结构进行充分的业务调研之后才能具体地确定。
图3 电子政务的政府职能的层次性
图4 电子政务的政府职能的划分
根据图2，必须由行政服务中心对上述业务内容进行流程整合，在整合后通过门户网站向公众统一提供跨部门的服务。为此，地方政府必须对行政服务中心加以授权，赋予其相应的职能、机构与编制，使之能协调各相关部门的业务流程。
（三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系
为使业务模型能够发挥有效的作用，必须建立一些能够重复利用政府行政业务流程并提高跨部门的业务协调能力的服务构件和模块。这既是FEA模型的初衷，也是开展电子政务的必需。从SRM来看，其中包含了很多服务构件，其中的一些构件对我们目前的电子政务来说，往往是超前的或不合适的。因此，我们在参考使用这些服务构件时，应该从实际出发借鉴切合地方电子政务业务发展需要的那些构件。
在采用服务构件时，必须注意以下几个方面的问题：
一是必须考虑服务构件的应用范围。不同的服务构件，其适用性存在着较大的差异，有的可以适用于整个一级政府及各政府部门（如财政管理系统等），而有的则只能在专业性政府部门使用。
二是整合已有的业务应用系统。由于很多政府部门开展信息化应用已经很久了，且各部门是分别进行的，因此就存在着重复使用或不兼容的问题。因此，在建立电子政务管理模块体系时，必须充分地考虑这个现实问题。
三是加紧在行政服务中心推广使用CRM、知识管理等构件。这些内容将有力地促进地方政府服务企业和老百姓的能力，例如，就CRM的服务类型来说，就包括呼叫中心管理、客户分析、产品销售与市场营销、产品管理、品牌管理、客户账户管理、日常往来管理、合作关系管理、客户反馈、信息统计等构件。
（四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型
在构建数据与信息参考模型方面，一方面可以参考国外进行电子政务信息资源管理的基本技术方法，另一方面也必须结合前面所介绍的对政府职能层次划分的理论方法，通过政府职能四级明细划分来建立相应的数据分类、数据交换机制及数据结构。
（五）设计电子政务业务互操作模型
比较美国的FEA和英国的e-GIF（电子政府互操作性模型）（e-GIF及图5的资料来自英国政府内阁办公室电子政务组（e-Government Unit）于2005年3月公布的“e-Government Interoperability Framework”第6.1版。）可以发现，两种方法各有特点，前者注重业务流程整合及共享，后者则注意从技术上保证电子政务的互操作性。实际上，在对业务系统进行充分的分析后，采用图5的“电子政府互操作性模型”将对实现政府跨部门操作更有针对性。因此，就地方电子政务顶层设计设计而言，最佳的做法是结合FEA和e-GIF两种模型的有益成份，以构成一个更加合理有效的顶层设计体系结构。从内容上来看，就是以e-GIF来取代FEA的TRM和DRM。
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