面向流域的饮用水水源污染防治机制改革

摘 要：饮用水水源污染防治是长江经济带水资源、水生态、水环境系统保护工程的重心之一。由于横向管理职权划分不清、纵向末端监管缺位，生态补偿制度缺位、罚则设计不当以及饮用水水源水质监测制度漏洞丛生等诸多原因，导致长江经济带饮用水水源污染呈现恶化趋势，主要表现为由局部性污染转向普遍性污染、由单一型城市污染转向城市农村复合型污染以及工农业点源、面源污染成为主要污染源。破解当前饮用水源污染防治监管困境应当借助创新管理体制、厘清横纵关系，健全饮用水水源生态补偿制度、增加违法成本和完善饮用水水源水质监测制度等多项措施协同展开。

关键词：长江经济带；饮用水水源；污染防治机制

一、引言

2015年4月，国务院印发的《水污染防治行动计划》明确要求“保障饮用水水源安全，强化饮用水水源环境保护”；2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次强调“严格保护良好水体和饮用水水源，加强水质较差湖泊综合治理与改善”；2018年5月召开的全国生态环境保护大会指出，要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。顶层政策设计的重视和强调从侧面突显出我国饮用水水源保护面临的制度供给不足和制度运行效果欠佳的困境，亟待通过相关污染防治机制的改革和完善以切实提升饮用水水源地与流域水资源整体保护的能力和成效。作为我国长度最长、流域面积最广和流量最大的河流，长江承载着保障流域协调发展和供给水资源产品的核心功能。但随着长江沿线地区经济社会的高速发展，长江流域水资源的生态环境状况承受日益严峻的污染压力，已经成为名副其实的全国最大“下水道”[1] ，严重背离于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的绿色发展要求。“生态优先，绿色发展”的时代命题为长江经济带水资源保护开发提出了明确的前进方向，如何有效保护和合理利用水资源，加强饮用水水源地保护，无疑应当成为推动长江经济带绿色发展的重要任务之一。

针对饮用水水源污染防治制度建设，王灿发（2010）提出应当进行饮用水水源地的专门立法；黄锡生（2007）指出饮用水源污染严重威胁饮用水安全，亟需构建对应性的制度；曾文革（2008）从我国西部农村的饮用水安全状况，揭示了我国饮用水管理立法和执法方面的缺陷；王志凤（2013）提出要建立和完善饮用水源地生态补偿机制，以化解区域发展不均