面向流域的饮用水水源污染防治机制改革

1）横向职权划分不清。目前我国水资源的开发利用与污染防治分属于水行政主管部门和生态环境主管部门管理，但由于水资源具有动态性、流域性、多功能等特点，对主管部门的协调管理能提出了较高要求，这意味着在确定一个主管部门的同时，其他诸如发展改革、自然资源、规划、农业农村、卫生健康、城市管理等具有相关监督管理权限的部门必须同时在其职责范围内进行协助配合、通力合作，方能有效防止水资源特别是饮用水水源遭受污染或确保饮用水水源在遭受污染后得以及时修复治理。但问题在于现行行政管理体制下，水行政主管部门和生态环境主管部门各自的统一监督管理权与其他相关部门的水环境管理权之间缺乏明确的部门关系界定和行之有效的工作协调机制，各管理主体的职权划分存在模糊区域，导致实践中部门之间出现争权夺利、推诿责任的现象，严重阻碍饮用水水源污染防治工作的全面系统开展[4]。

（2）纵向末端监管空白。饮用水水源根据供水规模的大小分为集中式饮用水水源和分散式饮用水水源，前者主要分布于城镇地区，后者则作为我国饮用水水源管理体系的末端大量分布在我国广袤的农村地区。从我国2016年的人口统计数据分析，城镇常住人口79 298万人，农村常住人口为58 973万，后者比例仍然占全国总人口的42.6%，加之全国各地因饮水污染问题频繁出现的“癌症村”、“畸形村”事件，可见后者在服务人口的规模和污染防治的重要性上丝毫不亚于前者。但目前我国的饮用水水源污染防治法律法规中，绝大部分均针对城镇集中式饮用水水源制定，涉及农村分散式饮用水源的法律规制缺位明显[5]。笔者对长江经济带沿岸12个省、直辖市地方立法现状进行梳理后得出，其中仅8个省、直辖市制定了关于饮用水水源保护（污染防治）的地方性法规，仅5个地方立法涉及到“分散式饮用水水源”的表述，仅3个地方立法（《四川省饮用水水源保护管理条例》《重庆市饮用水源污染防治办法》《安徽省饮用水水源环境保护条例》）具体涉及了分散式饮用水水源保护区域的划定和管理规定。由此可见，当前地方层面的分散式饮用水水源污染防治法律制度构建仍然存在空白，饮用水水源管理体系的末端监管出现缺位。

2.保护区生态补偿制度缺位，对区内违法行为处罚畸轻

我国的饮用水水源保护区制度现集中规定于《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》中，主要体现为对保护区的划分、保护和处罚进行相应的限制性和禁止性规定。长江经济带大部分省市