面向流域的饮用水水源污染防治机制改革

（1）生态补偿制度缺位。生态补偿制度建立于“外部性理论”与“公共物品理论”的基础之上[6]。饮用水水源保护区专为保护饮用水水源安全而划定，法律规定保护区内应当严格遵循相关禁止性规范，包括禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目、排放污染物的建设项目，禁止从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓等可能污染水体的活动，上述禁止性规范无疑会对当地经济发展形成一定阻碍。这就导致了保护区内的群体为了保护关乎保护区内外饮用水安全的公共利益而牺牲了区内的局部利益，对于这部分局部利益的牺牲，从自然法以及现代民法公平原则的角度看，保护区外享受了这一公共福祉的群体理应对保护区内的群体进行补偿。财政部于2018年2月印发了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，长江经济带饮用水水源生态补偿兼具流域补偿和饮用水水源补偿的双重性质，具有重大的现实意义，但目前该制度在我国法律体系中的构建尚处于较为空白的境地，相关法律、地方性法规中规定较少，实践中也缺乏可操作性的规范指引，有关制度设计工作亟待完善。

（2）对保护区内的违法行为处罚畸轻。科学合理的法律制度处罚体系设计，有赖于在经济学“成本—收益分析”的视角下展开[7]。就违反保护区内禁止性规定的行为而言，目前我国法律主要以罚款的方式设定违法成本。《中华人民共和国水污染防治法》对其设定的罚款上限虽达到了一百万元，但对大型排污单位而言，这一罚款上限难以与巨大的违法所得经济利益相抗衡，过低的违法成本导致生态环境执法部门面临排污单位宁愿缴纳罚款，也不愿停止违法排污行为的执法困境[8]。《中华人民共和国环境保护法》第五十九条确立的按日计罚制度，虽旨在提高违法成本，震慑违法排污行为，但囿于上述《中华人民共和国水污染防治法》设置的起罚额度较低，致使生态环境执法部门在借助按日计罚制度打击违法排污行为的执法实践中仍然显得力不从心。比较美国的立法经验观之，《清洁水法案》Section309（c）（2）（B）款将造成相关水污染的违法行为处罚上限设定为违法一日处罚款50 000美元或处3年以下的监禁，或二者并处[9]。由此，提高飲用水水源保护区内违法排污行为的按日计罚起罚额度，加大违法排污成本，实属解决保护区内环保执法困境的当务