中国地方政府制度创新的路向：产权、制度化和范式选择

摘要：本文认为，要使地方政府走出制度创新的困境，应着重从三个方面入手，即：地方政府应履行自己的产权职能，以制度创新促进产权的多元化，并通过产权保护，解决微观主体的动力激励问题;以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系;退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换，如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。 　　笔者曾撰文指出，转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用，但其本身也存在着难以克服的困境和弊端，如：中央规制下制度创新的空间限制;[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔;中央与地方制度博弈目标之间的冲突;创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题，探讨走出困境的路向选择。 　　一、多元产权选择与微观主体的动力激励 　　产权是新制度经济学研究的核心问题，完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成，需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，降低产权界定和转让中的交易费用;为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境;利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配，扼制国家权力对产权的干预。[2](P130～197)我们在考察中国地方政府的制度创新经验时，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在，从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等，都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际，都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。 　　当然，我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业，要按照分级管理的原则，明确各级地方政府的产权界限，实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理，其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式，把国有资产的最终产权与经营权分开，使国有资产的产权人格化，解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开，可以考虑在地方人大(属广义的政府范畴)设立类似于“国资委”那样的机构，作为国有资产的人格化代表，并减少委托——代理链条，以便降低交易费用和提