低碳经济政策失灵的原因分析及应对措施——基于微观经济个体的视角返回原貌

摘 要：国家低碳经济政策失灵的原因之一在于微观经济个体追求利益最大化与资源环境保护之间的矛盾，表现为政策执行上的“公地悲剧”、政策创新上的技术瓶颈、政策制定上的不明确以及政策资源配置上的不合理。对此，本文结合低碳经济的运行机理，从微观经济个体的角度对低碳经济政策失灵的原因进行分析后认为，政府应通过强化对微观经济个体的正负向激励措施、加大技术创新的政策支持力度、制定详细的低碳经济政策目录、搭建微观经济个体参与政策制定平台、科学合理地运用政策工具来治理低碳经济政策失灵问题。

关 键 词：低碳经济；政策失灵；微观个体

低碳经济是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。［１］当前，低碳发展不仅是全球趋势，更是我国经济发展的政治诉求与环境要求。２０１５年１０月，党的十八届五中全会再次强调提出要坚持绿色发展，全面节约和高效利用资源，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。同年１２月，我国在巴黎气候大会上承诺将以“自主贡献”的方式，为把升温控制在１．５摄氏度之内而努力，同时争取早日实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

低碳经济政策的制定与实施，对于预防、处理、解决资源环境问题起着至关重要的作用。自２００３年英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》问世以来，我国政府亦高度重视低碳经济政策体系的构建，《电力需求侧管理办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国可再生能源法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《公共机构节能条例》《民用建筑节能条例》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国环境保护法》等一系列政策法规对于指导低碳经济发展起到了积极的作用。但应看到，由于部分低碳经济政策的内容尚不够合理，致使政策失灵的情况时有发生。如何制定科学合理的低碳经济政策并有效实施，以此促进经济与环境的协调发展，是一个值得深入探讨和研究的重大现实问题。

一、从微观经济个体的角度透视

低碳经济政策失灵

作为尽可能减少高碳能源消耗和温室气体排放以最大限度地达到经济社会发展与生态环境保护的双赢而制定并实施的低碳经济政策，其核心是在可持续发展理念的指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，逐渐摆脱传统的粗放经济发展模式，实现经济社会发展与生态环境保护共赢的战略目标。但是，实践中却时常出现政策效果与预期目标相偏离而不能有效推行国家意愿或政策传递与交接过程出现断层而不能有效传达政策意志的情况，由此导致了低碳经济政策失灵。

根据政策全过程的不同阶段，可以将政策失灵分为政策制定失灵、政策执行失灵、政策评价失灵和政策监督失灵，［２］笔者主要探讨的是政策制定失灵方面的问题。在政策制定与执行过程中，根据赫伯特·西蒙的“有限理性”理论，“管理人”的知识、信息、经验和能力是有限的，他不可能也不企望达到绝对的最优解。同理，在政策制定过程中，政策制定者由于受“有限理性人”的限制无法考虑到政策目标的方方面面，因而在决策时可能无法做出真正反映现实需求的决策，实施过程中也可能因受到内外部环境因素影响而偏离目标。从这一点上说，低碳经济政策失灵有其客观原因。但笔者认为，仍有必要探究在这些客观原因背后是否有其他的可控因素导致了低碳经济政策失灵。

低碳经济政策的贯彻往往是自上而下的，从规划低碳经济发展方向的宏观层面，到发展低碳城市与低碳产业的中观层面，再到对企业、个人行为规范的微观层面，层层推进。然而，尽管低碳经济是一个宏观的经济概念，但它的政策效果却是基于企业和个人这一微观层面不断积累、传导和上升才能最终达成的。因此，从微观经济个体的角度分析低碳经济政策失灵的表现及成因，有利于从根本上解决低碳经济政策失灵问题。

在微观经济个体数目尚未达到饱和状态的范围内，自然环境可以被看作是具有非排他性和非竞争性特征的公共物品，其对于微观经济个体而言既是基本不花费任何成本就能获得的资源要素，也是基本不付出任何代价就能破坏的环境要素。因此，在市场经济体制下，当破坏环境的收益远大于付出的成本时，微观经济个体作为“理性经济人”在利益最大化的驱使下可能会罔顾政策法规和社会道德。而当大部分微观经济个体都采取高碳经营行为时，微观层面的高碳化将上升为区域产业、城市的高碳化，进而使整个国家的产业、能源、消费结构高碳化，［３］此时，低碳经济政策失灵。

二、微观经济个体视角下低碳经济

政策失灵的表现及原因分析

（一）高碳化运作收益与代价不对等导致的“公地悲剧”

从微观经济学角度来看，企业作为理性的经济人，以追求成本最低、利益最大化为原则。除了极少数以资源循环利用、清洁能源再生为经营成果的创新型企业，大部分企业的生产经营过程都是碳排放不断增加的过程。从微观经济个体的生产函数来看，在单位产品利润一定的前提下，企业要获得更大的利润，唯有不断提高产量，这就进一步激化了经济利益与环境保护之间的矛盾。

将微观经济个体放在区域产业系统内分析，假设收益与产量成线性关系，如若市场能充分消化企业产品，从企业角度考虑会希望无上限地提高产量。然而，企业增加产量带来的收益虽为其独有，所导致的环境破坏、气候恶化以及治理成本上升的后果却由整个区域企业共同承担。这种收益独有、成本平摊、代价共付的方式无疑难以建立起经济发展与资源环境保护之间的平衡。在利润的驱使下区域内所有企业都将全力提高产量以保证自身利益最大化，这与哈丁著名的“公地悲剧”理论相一致。即当一家企业决定增加自己的产品产量从而降低区域环境质量时，同区域其他企业所处的环境质量也将下降。但该企业在计算自己的边际收益时，却只需要减去该区域被所有企业平均后的因环境质量下降而损失的微小部分，而无需考虑其他企业因环境下降所蒙受的损失。而且，对微观经济个体而言，对环境资源的消费不会产生任何的机会成本，因此在利益最大化原则下，企业将竞相使用自然资源，持续高碳化经营。将企业替换为个人，也会得出个人倾向于不断增加碳排放的结论。微观经济个体的高碳化生产行为给资源环境造成了极大的破坏，导致了严重的负外部性后果，并进而上升至中观乃至宏观层面，这完全是与低碳经济政策的初衷相悖的。