构建“公共管理与服务行政体制模式”

摘 要： 近十年来，我国政府模式正逐步从以政府为中心的命令型向以满足公众需求为核心的服务模式转变。特别是党的十八届三中全会以来，“推进治理体系和治理能力现代化”、建设“法治政府和服务型政府”等概念的提出，为我国政府构建行政管理模式指明了方向。未来我国政府要构建“公共管理与服务行政体制模式”，各级政府应界定清楚并且全面正确履行政府的职能；严格依法服务，用法治思维解决问题；优化行政组织结构，理顺政府职责关系；加强公务员队伍建设，更加有效地发挥政府的作用。 
　　关键词： 公共管理； 服务行政； 模式 
　　中图分类号： D523 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0045-04 
　　模式设计与构建是政府行政管理的核心内容，是理性的顶层设计。不断探索和创新适合本国国情的行政模式，是所有政府改革与治理的永恒主题，所以，历来受到各国政府的高度重视。近十多年来，我们国家的体制机制创新也得到空前重视，尤其是党的十八届三中全会以来提出“治理”的概念，要建立“法治政府和服务型政府”，这些理念为我国政府构建行政体制模式指明了方向。 
　　一、我国行政体制模式从命令型转向服务型 
　　总体来说，我国行政体制从以政府为中心的管制、命令模式向以满足公众需求为核心的服务模式转变。 
　　建国初期，我国政府模式设计主要是借鉴前苏联建立高度集中的经济政治体制，结合我国历史上形成的政府管理传统与理念，政府管理过程中具有明显的管制、命令等特征。高度集中配置资源在积贫积弱的年代，有利于集中力量办大事，曾经起到了一定的积极作用。但是随着社会主义市场经济的深入推进，政府依然大包大揽，已不合时宜。党的十八届三中全会提出“市场经济在资源配置中起决定性作用”，更加注重激发市场、社会活力，更加注重规范和界定政府职能。而且，随着大量社会事宜被纳入政府的议程，公共管理逐渐淡化了阶级统治、支配的功能与色彩，各国开始重新界定和规范国家与社会、政府与市场的边界，改革趋向演变为“更少的政府，更多的治理，更有效的治理”，更加关注政府的公信力和对公众诉求的回应能力，[1]更加强调政府的社会管理和公共服务职能，关注公民生存和发展权利。 
　　事实上，我们国家近十年来，尤其是科学发展观、和谐社会和服务型政府等理念和战略的提出，为政府模式的构建指明了方向。党的十八届三中全会决定提出要建设法治政府和服务型政府，进一步明确了政府治理模式构建的基本趋向。随着转型期社会矛盾的凸显，公众诉求的多元化、层次化，各级政府更加注重对公共服务供给方式的调整和创新，在提高服务质量的同时，引入企业、社会力量参与供给，以更为柔性化和针对性的公共治理方式来实现社会的和谐发展，建立人民满意政府，正如习近平同志所承诺的，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。主要体现在加大民生投入力度，推进基本公共服务均等化，使用的手段由管制、命令的管理式向行政指导、合同购买等治理方式转变，更加注重以柔性化方式激发社会的活力。更多地关注弱势群体和社会边缘人群，发挥社会组织矛盾“缓冲器”、“调节器”的作用，构建政府与社会组织协作互补的良性互动机制。 
　　可以说，我国行政体制模式构建的发展趋向是更加强调公共管理，更加强调依法服务。因此，笔者提出我国政府改革的目标将是逐步构建和完善“公共管理与服务行政体制模式”。 
　　二、“公共管理与服务行政体制模式”的内涵界定 
　　公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。[2] 党的十八届三中全会强调要激发社会组织的活力，这极大地拓展了社会组织的生存和发展空间。但是，我们也应该认识到，社会系统复杂庞大，尤其在我国，人口众多、民族众多、疆土辽阔、城乡、区域发展不均衡，不同阶层、群体差异明显，诉求多元复杂，解决一些涉及面宽、区域性强的矛盾和问题，单靠政府的力量是远远不够的，一定需要全体人民的共同参与。而且，在这种复杂体系的治理中，确实需要统帅，否则会一盘散沙，所以，党和政府是领导，是职责主体。[3] 但是，这绝不是否定或忽视其他力量。因为方方面面的矛盾和问题涉及的利益相关者众多，有的甚至是关系到全体民众的切身利益，比如，空气质量的提高，需要全社会成员的积极参与。 
　　服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循“人本”理念、积极回应公众诉求，以责任意识为先导，以法律法规为准则，提供优质公共服务，维护公共利益的新型治理模式。更加注重规范政府行为，增强权力运行的公开透明度，构建服务行政模式，“即提供基本公共服务是政府的职责，享受基本公共服务是公民的权力”；各级政府致力于不断扩大基本公共服务的范围，向提供优质服务转变。更加注重对公众诉求的积极回应，塑造政府公信力。更加强调将各项民生指标落实到位，绩效考核也加大社会管理和公共服务指标的权重。更加注重调动公众参与的积极性，提供各种参与渠道和参与机会。[4] 
　　可以说，公共管理与服务行政体制模式更强调互动、参与、合作、协商、法治、公开、透明、体制机制创新等特点，这些特点也更具有现代化的治理特征。 
　　三、构建“公共管理与服务行政体制模式”的基本要求 
　　公共管理与服务行政体制模式符合现代化的治理理念，其基本要求是：适应推进国家治理体系和治理能力现代化的整体部署和要求，以中国特色社会主义理论体系和党的十八大、十八届三中、四中全会以及习总书记系列讲话精神为指导，提高政府治理能力和治理水平，重塑政府形象和增强政府公信力，全面正确地履行政府职能，使政府职能定位更加细化，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加明确，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，切实转变政府职能，建设具有中国特色的法治政府和服务型政府。 
　　（一）全面正确履行政府的职能
      党的十八届三中全会决定中涉及的政府职能和作用可概括为“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”，切实转变政府职能，营造良好的发展环境，提供更加优质的公共服务，促进社会公平正义，更好地发挥政府的作用。 
　　1. 创造良好的发展环境。“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，建立有限政府，明确政府与市场、与社会的边界，以及规范协调彼此合作事宜，做到既各自运行，又相互衔接。明确政府职责主要是制定宏观调控政策，简政放权，放低市场准入门槛，深化行政审批制度改革，加强对各行各业的事中事后监管，创造良好发展环境。加强资源生态环境保护，发展不能以牺牲环境作为代价，良好的生态环境是经济社会可持续发展的前提。创新公众参与监督平台，为公众参与提供机会。创新参与方式，尤其是创新媒体参与方式，发挥媒体和公众的监督职能。 
　　2. 提供优质的公共服务。推进基本公共服务均等化，尤其保障农民、农民工，留守老人、妇女、儿童等人群的服务。不断扩大基本公共服务的范围，可以尝试先在县域内提升服务供给水平，比如，陕西神木县的免费医疗，宁陕县的免费教育。然后可以走一条由县到地市再到省乃至全国逐步扩大均等化范围的路子。激发企业、社会组织服务社会的活力和热情，发挥政府与社会组织合作互补的作用，政府可以通过减免税收、购买服务等方式促进社会组织的发展，尤其是引导社会组织关注社会特殊人群、弱势群体、边缘人群，避免出现管理的真空状态。