关于著作权行政保护的思考

内容摘要：著作权的行政保护是我国著作权法上的一大特色，然而却缺乏必要的基础和合理性，造成了一定的问题。本文就我国著作权行政执法方面的若干问题进行了研究，并为著作权逐步用司法保护来代替行政保护提出了建议。

　　关键词：著作权 行政保护 现状研究 司法保护
　　
　　著作权的行政保护是我国著作权法上的一大特色。参与我国著作权法制订与修改的沈仁干先生曾经指出：“著作权行政管理机关有权处理侵犯著作权行为，可以说是我国著作权保护制度的一个特点”。立法者当初期望通过强有力的行政执法迅速建立起便捷高效的知识产权保护体制，所以在著作权法中明确规定了司法保护和行政保护的“双轨制”，对侵犯著作权的行为予以行政处罚，以希望加强对著作权的行政保护，实现在全社会迅速普及知识产权保护的法治观念。行政机关在打击盗版、查处侵权方面的确做出了很大的努力，取得了很多“成绩”，然而行政执法实践掩盖不了中国著作权行政保护背后的法律困境。
　　
　　现状研究
　　
　　我国著作权法明确规定著作权行政管理机关可以依法对某些严重的侵权行为进行行政处罚。现阶段在宣扬行政执法是我国保护知识产权特色的同时，也应当冷静地检讨我国扩大膨胀著作权行政管理的得失。在著作权的保护上我国存在偏重行政执法忽视司法保护的倾向，没有充分发挥人民法院和公安机关的职能作用。虽然社会上盗版违法行为愈演愈烈，但法院受理的民事刑事案件均不多，公安局立案侦查的版权犯罪案件更是凤毛麟角。这种规定已经成为阻碍现行著作权保护制度健康发展的重大问题。本文就我国著作权行政保护中的有关问题提出建议。
　　（一）我国著作权行政执法的正当性
　　作为知识产权的重要组成部分—著作权一直被视为一种普通的民事私权。首先，从著作权的内容可以看出，著作权主要为财产权和人身权，其权利关系主要发生在平等的民事主体之间；既不属公民享有的政治权利的范畴，也不是通常具有隶属关系为特征的行政职权。它是一类民事主体享有的一种财产权和人身权的综合体，其既具有民事权利最一般的特征，又具有显而易见的“无形资产”特性。
　　其次，我国著作权法的争议与纠纷处理机制上，规定除依照刑法应当追究刑事责任的犯罪行为和行政争议要依照刑事诉讼法和行政诉讼法处理以外，其余都为民事性质的纠纷，需要提起诉讼的应当依照民事诉讼法进行。这样界定了著作权纠纷的性质。
　　总而言之，著作权关系仍然为一种平等主体间的民事法律关系。著作权关系的这种性质，决定了设置和追究著作权的侵权和违约行为的方式只能是民事法律方式。
　　在传统的法律框架下，行政机关通常并不涉足普通民事权利的保护，有时候即使侵害财产的行为已经构成犯罪，行政机关也不能对侵权者进行行政处罚。然而，在著作权保护方面，权利人完全可以通过司法途径维护自己的正当权益，著作权法偏偏规定了行政机关对侵权行为的处罚权。因此，从一开始著作权行政保护制度的合理性就令人怀疑。
　　（二）我国著作权行政执法的合理性
　　有学者认为强调著作权本身的脆弱性，权利人处于弱小无能的状态，因此法律有必要提供更周到的保护，也就是行政保护。例如在新技术革命和现代市场经济的条件下, 知识产权纠纷数量多、影响大、专业性强，全部通过司法解决是困难的，而行政保护具有速度快、程序简便的特点，能及时处理纠纷，节约成本；并且行政保护具有主动性，对维护知识产权法律秩序、促进公平竞争起着重要的作用。知识产权纠纷解决的行政渠道与程式化的司法渠道相比,具有时间、精力、金钱、声誉等成本要素较低且效率较高的特点,不失为多数情况下降低私人成本和社会成本并节省目前非常短缺的司法资源的一种优先选择。
　　然而实际上，知识产权法已经充分考虑到了知识产权本身的脆弱性。著作权法中明确规定著作权的内容、归属、保护方式、归责责任等，以强化著作权的保护力度。此时通过行政介入达到进一步强化保护作用的必要性就大打折扣。国际上很多国家没有中国式的行政执法制度的事实也说明了这一点。另外，我国的行政执法的实践也显示，能够启动行政执法程序的通常并非那些弱小无能的权利人，相反它们通常都是国内很有影响的权利人，甚至是国际市场上的巨人。这些权利人本来就拥有大量资源可以发动司法程序维护自身的著作权，但是它们却宁可选择更经济的行政保护程序。同时，我国许多的行政机关也非常乐意替国外跨国公司进行维权，行政执法也因此违背了很多学者所津津乐道的立法初衷。
　　（三）我国著作权行政执法的权限
　　2001年著作权法修改后，第四十七条规定：“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。”由此可知，我国的立法者实际上已经意识到行政执法权限方面的问题，在著作权法中对行政执法的受案范围做了明确的限定，即损害公共利益成了版权行政执法的法定前提，侵权行为同时损害公共利益的，行政机构可以给予行政处罚。
　　著作权法是一部民事法律，而著作权是一种民事权利，是私权。私权从本质上是反对公权力的干涉的，产生纠纷时，也主要是通过调解、仲裁和司法诉讼等方式解决。之所以对著作权进行国家行政干涉，主要是因为著作权作为无形的财产权，著作权人无法也不可能进行有效的掌控。面对盗版等严重的著作权侵权行为，国家只有进行行政干涉，才能最大限度地保护版权所有人的合法权益。所以说，著作权法第四十七条的规定，实际上是对公权力和私权利的平衡，毫无疑问，所谓损害公共利益这一执法前提，其实质是立法者对国家公权力介入范围的限定。
　　但是，国家版权局对公共利益的解释极度宽松，认为著作权侵权行为在侵害权利人利益的同时，也损害了所谓的社会主义市场经济秩序。而损害市场经济秩序就等于损害公共利益。在版权局看来，只要是侵权行为就损害公共利益，即它可以对任何著作权侵权行为进行行政处罚。立法者限制行政执法的意图就如此轻易地被架空了。 
     （四）我国著作权行政执法资源的分配合理性
　　我国著作权保护机构庞大，享有广泛的权力，包括行政立法和执法的权力。我国最高著作权行政管理机关是国家版权局。地方各级著作权行政管理部门有权查处著作权侵权案件。
　　虽然著作权行政管理部门尽力拓宽其处罚权限，但是其真正的执法资源却非常有限。执法资源的稀缺，必然引发市场主体的寻租活动。在执法资源争夺的过程中，市场上的强势利益集团无疑会处于主导地位。在权利人不断从此类不规范的执法活动中获利后，行政腐败就不可避免。一面是著作权司法机构的任务不足，一面是行政机关为此事在重叠扩大机构要编制，这样变调的行政执法严重违背法律设立的初衷、损害法律的威严，严重侵害行政处罚相对人的合法权益。