行政效率的计算

    五、关于高效率、中等效率、低效率和无效率的临界值

    确定行政机关工作效率等级的临界值，可以作为评价行政机关工作效率的参考。根据数学公式，可以假定行政效率最优为1，最低为0（本文暂不研究效率为负，也不研究超过1的情况）。但这只是理论值，对衡量单项行政行为有意义，对衡量整个机关的效率基本上没有意义。因为对一个机关一定时间内的工作效率进行评价，一般不会有所有办事时间、耗费成本都与预期的完全一致，所有决策完全正确、当事人完全满意，所以效率为1；另一方面，也不会发生所有决策都是错误的，所以导致效率为0。那么，怎样确定行政机关高效率、有效率、低效率和无效率的临界值呢？基本方法就是分别计算出时间、成本、正确度三项指标的临界值，再进行综合。

    （一）办事时间评价的临界值。如前所述，办事时间包括法定期限、预期时间、实际时间三项。法定期限是最低限度。机关事务基本上都是在法定最后一天完成，这个机关的工作效率只能为勉强合格，属于低效率；如果在基本上都要超出法定期限，为无效率；如果平均在预期期限内完成，属高效率；介于高效率和低效率中间的值为有效率。

如果法定期限为20日，那么预期时间为10天，实际时间10天为高效率，临界值为1；15天为有效率，临界值0.66；20日为低效率，临界值为0.5；0.5以下为无效率。

    （二）行政成本评价的临界值。行政成本的计算应当以财政预算和工作任务两个量为依据。在预算内完成预定的工作任务，属于高效率，成本考核为1。如果没有完成工作任务，或者完成工作任务但超出预算，成本考核＜1。假定只完成80％的工作任务，或者超出20%，属于正常现象，可以计算为有效率，成本考核为0.8；工作任务完成50％以下，或者超出预算50％以上，为无效率；那么，0.65为低效率临界值。

    （三）行政行为正确度评价临界值。所有行政决策都具有100％的正确度是少见的，理论上可以忽略不计。假定公众能够接受的差错率为5％，那么正确度0.95为高效率，0.85为有效率,0.7为低效率，0.6为无效率。

    如果上述假定经过论证后可以成立，那么，最高效率值为0.9，有效率临界值为0.38，无效率临界值为0.16。

    六、提高行政效率的建议

    提高行政效率的具体措施很多，各地、各机关具体情况不同，需要和可能采取的措施就不同。从我国行政管理的实际情况来看，当务之急是要努力压缩办事时间,同时提高行政行为的正确度。压缩办事时间，是服务对象最直接的要求;而提高行政行为的正确度，意义在于降低社会运行成本，使行政效率最终实现其社会价值。

    （一）提高工作人员业务能力，简化行政行为内部环节，大力压缩办事时间。

    （二）改善行政成本结构。提高行政行为的正确度，可能意味着要适当提高一些环节的行政成本。在条件允许的情况下，如果为了降低行政行为的外部成本，即降低社会运行成本，适当提高行政机关内部成本是必要的。如果整体提高行政成本不可行，则唯一途径就是改善现行行政成本结构。在进行该问题论述之前，需要说明合理确定行政行为的预期时间和预期成本的重要性。

    适当降低行政成本在政治上是必要的；如果实际行政成本超出必要，或者行政成本增长超过经济增长水平，降低行政成本在经济上也是必需的。但是，就目前我国行政机关成本管理存在的主要问题来看，还是成本结构不合理的问题。行政成本结构的不合理，主要表现在以下几个方面：

    1．决策成本过低导致执行成本不必要地提高。许多机关普遍存在的问题就是决策过于匆忙，留下一大堆的问题到执行过程中去解决。解决不了，只好重新决策。如此反复多次。解决的办法是完善科学决策机制，强化行政决策的公众和专业论证，适当、逐步提高决策成本，减少决策失误，降低执行成本。

    2．工作人员正当收入偏低而机关有形成本过高。一方面，公务员普遍反映：公务员正当的工资收入则低于本地区同等教育背景从业人员的工资收入。另一方面，政府机关的有形物质条件往往超出地区经济发展水平。例如豪华的办公楼宇、办公设施、大量的公务汽车等。政府机关工作属于人力资源型产业，它的主要工作成本就是人力资源方面的开支，即员工工资、福利、培训等。而目前许多行政机关的员工工资开支远低于日常办公费用的开支。解决的办法是大大压缩有形行政成本，推行简朴办公，同时适当提高公务员工资和教育培训成本。

    3．一线运行成本偏低而内部管理成本偏高。在机关运行实践中，常常遇到这样的问题，即真正在管理、服务一线的办公条件较差、经费不足，人员不足。而从事机关内部管理的部门，相对就要宽松得多。因为机关管理部门掌握资源、并负责分配资源，本能上就有自我优先的倾向。再加上“帕金森”定律影响，机关内部管理越来越复杂，人员越来越多，费用越来越高。如果是分级管理的部门，总部的工作人员往往多于全部一线人员之和，市一级机关工作人员数往往大于所辖全部各区机关工作人员之和，区机关工作人员数往往大于所辖街道办事处工作人员之和，呈倒金字塔型。当然这里有职权划分的因素，但机关内部管理成本偏高是一个客观存在的问题。解决的办法是精简管理部门，压缩内部管理成本，加强一线工作部门。

    此外，许多机关还存在风险防范成本偏低而临时性支出成本偏高、制度建设成本过低而应付非制度性事务成本过高等问题，这里不再一一论述。

    （三）合理确定行政行为的预期时间和预期成本。

    提高行政行为的正确度，需要一定的时间和物质保障。因此，合理确定行政行为的预期时间和预期成本，是保障行政行为合法合理的重要条件。在这一问题上，有的机关从一个极端走向了另一个极端。在不注重行政效率时，行政机关的办事预期时间和预期成本，基本上不考虑服务对象的需求，而仅仅根据行政机关的自然运行状况而定，有的根本没有时间预期，也就是没有关于办事期限的规定。而一旦强调行政效率，又不顾机关运行的基本规律，将可能达到的最短时间作为预期时间，向社会承诺。这样做的结果不外乎两条：一是大幅度提高机关行政成本；二是大幅度提高行政错误的风险。

    如果速度快而错误的风险高，就需要平衡两者的关系，适当降低速度以降低风险。这是经济学中风险管理的基本理念。物质成本也同理。预期或者给定的行政成本太低，减少必要的人员和必要的环节，势必提高错误风险。因此，实事求是地确定行政机关办事的预期时间，除正常的办事速度之外，适当留有余地。留出足够的时间充分准备，加强监督，提高工作质量；同时也留出足够的资金用于提高员工素质、加强调查研究、扩大公众参与等领域。

    （四）改善公务员队伍结构。前面谈到，行政机关的主要运行成本应当是人力资源开支。单就此而言，目前许多行政机关也存在人员结构不合理的问题。人员结构不合理，除前面提到过的内部管理人员和执行人员比例不合理之外，主要表现在执行部门工作人员学历偏高、而年龄偏低，而有的决策部门工作人员学历偏低而年龄偏高。执行人员学历高，招聘、供养的成本高；而年龄偏低则经验不足，工作失误的风险高。决策部门工作人员如果学历偏低，则理论知识不足，年龄偏大则容易趋于保守。这些问题都不利于提高行政效率。因此，应当防止片面追求高学历和年轻化的倾向，根据实际情况适当降低执行部门工作人员的学历水平，适当提高平均年龄。