论乡镇政府职能转变与财政保障

    （三） 影响乡镇政府由无为型政府向服务型、责任型政府转变
乡镇政府作为国家的一级政权和乡村社会的公共权力机关，其主要职能是提供社区性公共产品和服务，履行本地区公共事务管理职能，既完成国家对社会的管理，又为农村的经济社会发展提供一个稳定和谐的环境。具体来说，我国乡镇基层政府的主要职能包括：基础设施建设，发展地方经济，维护社会治安，发展科教文体卫事业等。但是，巨大的财政缺口常使乡镇政府无心也无力致力于公共事业的发展，而使其把主要精力放在了如何来填补财政缺口，对农村社会的公共设施和公益事业建设没有动力，对农业基础设施的投资也是非常少，有些地方几乎为零，导致了“无为型政府”的出现。我国政府职能的转变虽然在某种程度上是要缩小政府的职能范围，但并不是推行无为而治，其强调的是将政府行为从不合理的领域中退出来，而应履行其应有职能并承担相应的责任，为社会提供公共服务。推行无为而治这就偏离了乡镇政府存在的目的和意义，乡镇政府是为推动乡镇公共事业发展而服务的，脱离了这个基本轨道，乡镇政府也就没有存在的必要了。因此说乡镇政府的财政困难制约着乡镇政府向服务型，责任型政府的转变。
三、 走出乡镇政府财政困境，促进乡镇政府职能转变
使乡镇政府走出财政困境，并转变其职能，主要靠走“增收减支，支其所支”的路子，即依靠经济发展来拓宽税基以增加财政收入，并控制财政支出，而只负担应履行职能所需的支出，并进行监督。具体来说有如下几点：
    （一） 调整区域经济发展战略，继续推进税费改革，培育县乡财源，促进乡镇政府经济职能的转变
    区域经济发展落后是基层政府财政困境的根本原因，因此，要从根本上解决财政困境就必须大力发展区域经济，经济发展了财政才有可靠的来源。我国是个传统农业国家，有着几千年“重农抑商”历史文化积淀，经济发展为此大受影响，尤其是在乡镇经济发展中“以农为本”的思想更为严重，这就束缚了非农经济的发展，很大程度上限制了工商经济财源的开辟。因此乡镇政府要积极调整经济发展战略，一方面继续以农业为基础，并充分利用税费改革和农业税取消所带来的激励作用，优化布局农业生产结构，推进农业产业化经营，因地制宜，充分发挥地方特色优势，并鼓励农业产业化经营适度规模化，积极发展农产品深加工，精加工，最大程度的提高农产品的附加值，促成“产供销一条龙、农工商一体化”的发展模式。另一方面大力发展非农经济，加快二、三产业的发展，鼓励工业企业进行技术革新，规范市场竞争秩序，引导企业朝正确方向发展，避免恶性竞争和不必要的资源浪费。只有经济完全发展了，乡镇基层政府才有可能在此基础上拓宽税基以获得充足的财源。因此，乡镇政府要坚持全面、协调和可持续的发展观，调整区域发展战略，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成提供良好的环境条件，这样才是消除乡镇财政困境并促进乡镇政府职能转变的根本道路。
    （二） 进一步调整乡镇政府财权与事权，并积极推进公共服务市场化，将乡镇政府职能履行情况纳入财政支出效果评价指标
科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，应进一步调整各级政府的事权，将不当事权上收；或加大转移支付来填充由此导致的乡镇财政缺口。此外，应适度重新调整各级政府之间的财政分配关系以达到纵向平衡。对于欠发达地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时，适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。再者，还要制定横向的财政平衡政策，以减少不同区域间的收入差距。即我国的东部沿海发达地带应向中、西部欠发达地区伸出援助之手，以点带面辐射来带动欠发达地区的经济发展，从而促进欠发达地区公共事业的发展。在另一方面，应该积极推进公共产品和公共服务的市场化，充分发挥社会的力量来帮助减轻政府的负担，借助第三方的介入来达到提供公共产品和服务的目的。比如对一些大型基础设施建设，在基层政府财力不足的情况下可以通过股份制的方式来吸纳社会上闲散资金来进行建设，同时政府应给予工程参与方一定的政策优惠和激励措施，如在工程完工后，允许参与方在合同期内按市场价格收取费用等。
财政支出的主要目标就是追求社会效益最大化，这又是通过政府职能履行这个手段来达到的。因此财政支出效果评价指标必须包含政府职能履行情况这一指标。通过上级监管下级的方法，运用财政控制手段并与干部用人制度相结合来考评乡镇政府职能履行和财政支出效果，对职能履行到位和财政支出效益高的单位和个人予以奖励，反之则严惩。这样就达到了乡镇政府职能履行和财政支出效益相结合。
（三） 改革地方政府各级机构，走“精简”与“强化”相结合的道路
所谓“精简”有两方面内容。其一就是取消地、市级政府。我国地、市级政府主要起介于省级与县级政府之间的中转站的作用，并充当统筹规划其管辖范围发展的角色。但从我国行政实践来看，地、市级政府不但统筹规划范围过小，仅限于其管辖范围，而且为了各自利益，擅自偏离了上级政府政策发展方向，造成了地方保护主义的条块分割现象。因此，笔者认为地、市级政府的存在只会加重财政负担，造成行政效率低下和资源浪费。所以要加快行政体制的改革和政府级次的调整，取消地、市级政府，并相应取消地、市级财政，将现有的由地、市级财政承担的财权下放到县。其二就是继续坚持乡镇撤并的改革。进行乡镇撤并的主要目的是在于减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担，并加快城市化进程。乡镇撤并关键要做好职能重组和人员分流的工作，因此要在统筹规划的基础上逐步进行，确保各项工作在稳定中推进。
所谓“强化”也包含两方面。其一就是要强化撤并后的乡镇政府的机构设置的法制化。即将乡镇政府机构设置纳入法制化轨道，要因事设岗且依法设岗，任人唯贤，取缔不合理的编制和岗位，杜绝机构设置的随意性。其二就是强化职能设置。即打造一个先进的，强有力的，积极作为的政府，使政府官员依法承担起自己的职责，为社会更好的提供公共产品和服务。中国目前最大问题之一就是“三农”问题，而乡镇政府又是农村的直接管理者，因此“三农”问题的解决必须要有一个强大的乡镇政府作后盾。
（四） 加强预算审计和监督，积极推进依法治债，规范政府的投资行为，严格控制基层政府财政支出
鉴于我国预算法制化基础薄弱，我们应该加快有关预算的法律法规建设，促进与社会主义市场经济相适应的财政法律体系的形成与完善，尤其是要尽快出台财政监督条例，制定具体可操作的文件作为实施项目监督检查的依据。同时有必要建立一个完全独立于政府行政机构之外的，仅对立法机构负责的预算监督机构，全面监督地方政府的预算编制和执行情况，严格控制未纳入预算体系的预算外支出和制度外支出，使各地方政府在预算编制和预算执行方面始终处于公开和透明状态。
   对于乡镇已有的负债，一方面要摸清实际，分清责任，逐步消化。清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的负债，谁受益，谁负担，并在财政部门实行分帐管理，严格控制新增债务的增长。另一方面要制定偿债计划，在分清债务性质和责任的基础上，分门别类，并通过资产变现，债权转换等多种办法逐步消化。对有收益的投资项目债务，要通过加强管理，提高效益，坚持用项目收益还款，并保证专项偿还投资债务。对没有收益的生产性项目债务，要通过招租、招标、拍卖等方式盘活资产，收回投资偿还，减少债务。对超财力举办的社会公益性项目债务，主要依靠乡镇通过发展经济、增收节支，逐年偿还，同时上级政府和有关主管部门要给予适当帮助 。乡镇政府不能擅自举债，但如确需举债必须遵循两个条件。其一是必须先建立适当的监管和申报制度，并先落实偿债资金的来源，建立防范债务风险机制。其二是必须弄清借债的性质，即明确所借资金的用途和使用方向，并上报批准。对于为提供公共产品所进行的投、融资，符合经济发展而举的债，上级政府应给予适当考虑；而对于打造政绩工程所负之债应给予严肃处分。因此应摒弃以往政绩考核观，而要将举债规模和性质作为政绩考核的重要指标，并要建立对相关政府部门，领导人及相关责任人的责任追究制度。这样才能避免债务增长，同时又促进了民主法制政府的建设.

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