剖析国有林区政府职能建设滞后问题

摘要：国有林区政府职能的建设是实现林区社会可持续发展的一个重要的前提和基础。文章结合我国国有林区目前的特有状况，对林区政府在职能建设上滞后的原因进行了一个全新角度的系统剖析，力图为后续的研究者打开一条探索的新路。

关键词：国有林区；林业经济；政府职能

       国有林区作为一个森林资源产权归国家所有的地理区域，由于其国有产权和林业本身存在的特殊性，使得这一区域具有了有别于一般地理区域的独特性质，因此林区政府职能建设滞后的原因也是具有地域特殊性的。
        1  林区经济环境的现状制约着林区政府职能的建设发展
        林业既是一项重要的公益事业，又是适合农村经济发展的劳动密集型的基础产业，是农村经济的重要组成部分，对于调整农村产业结构，促进农民增收，都发挥着重要的作用。据不完全统计，林区农民收入40％以上都来自于林业。同时，林区建设对推动区域城镇化进程，促进区域社会发展，也发挥着重要的作用。
        林区的主体是林业，而发展林业最主要的就是依靠林区的政府。所以归根结底，林区目前存在问题的实质一定是某种制度安排不当导致的。林区政企不分，资源枯竭，经济危困，职工生活贫困等，都说明了国有林区的政府职能建设存在着严重的问题。政府的这种“无为”的关键就在于政府职能转变的低速缓慢和政府运转的低效率。这种“双低性”的政府职能已经到了非改不可的地步。而这种职能转变的实质就是市场经济管理制度与计划经济管理制度之间的一场博弈，以1995年为分界线，从接触渗入到摩擦融合（如图1所示），最后我们的目标就是要达到一种创新替代。为实现这一理想，现在如果我们的林区政府不及时有效的进行职能的转变，那么要实现国有林区全面可持续发展就将会举步维艰，难上加难。
        2  林区特有的三对基本矛盾制约着林区政府职能的建设发展
        2.1 林区资源的有限性和需求的无限性的矛盾问题
        资源有限性与人们需要无限性的矛盾是人类社会最基本的矛盾。一方面，人类的生存和发展总是需要生活资料，人们的需要具有多样性和无限性。而另一方面，资源本身就是一种有限的东西。
        以东北、内蒙古国有林区为例，目前面临着严重的资源危机。一是可采资源面临枯竭，仅黑龙江省森林蓄积量在1997年就比建国初期减少了37.4%。二是森林质量差，森林生产力也随之降低。由此带来的动植物资源也大大减少，森林资源的整体功能日益下降[1]。林业产业发展基础薄弱，使得国内森林资源严重透支，造成了产业发展的森林资源危机。然而，由于我国目前还处于发展阶段，各项事业还急需大量木材作为原料。面对上述矛盾，我国政府不得不一方面高价的引进外国木材进行补充，一方面不得已还要砍伐着我们日益减少的林区的木材，可以说这种森林资源的有限性与我国目前需求的无限性是我国林区发展的第一大矛盾，同时也严重制约着林区政府职能建设的变革。
        2.2 产业结构升级与资金人才技术短缺的矛盾问题
        无论在任何一个资源型的地区，产业结构的单一都是一个重要的潜在问题，国有林区也不例外。
        国有林区的发展一直是围绕着林木资源而形成的以木材开采、加工为主导的单一产业结构，而这种单一产业在经济社会高速发展的今天，必然导致结构性矛盾日益突出，加之长期以来形成的粗放式的经济发展模式，使得国有林区陷入“资源危困、经济危机”的艰难境地。因此及时调整产业结构促进林区的可持续发展，成为国有林区走出“两危”困境的关键。国家为此出台了一系列扶持政策，如在国有林区进行以下调木材产量、加大营林生产、加大综合利用、加大多种经营即“一下三上”为目标的产业结构调整，经过十几年的努力，虽然初见成效，但是还存在很大问题。
    首当其冲的就是资金来源少，投资不足问题。据统计，工程实施以来，样本单位累计投入新上转产项目的资金为1424400万元，但实际到位资金仅有664547万元。资金到位率低，而转产项目更是无资本金注入，资金来源渠道不畅，职工待遇低，难以吸引、留住人才，使得一些好的项目受人才和资金两大瓶颈的制约而无法上马。其次是人才稀缺，技术落后，由于资金不到位，林业科技支撑体系严重不足，以大兴安岭林区为例，大部分装备和仪器设备还是20世纪70年代的产品。整个林区现有林业技术配套性差，重大科技成果少，林业科技对林业生态保护，林业经济增长的贡献率极低。此外各类工作人员的素质也偏低。据大兴安岭林管局1987年末统计,在1032名设备管理人员中,具有工程师职称的仅有44人,仅占人员总数的4.26%。
        以此可见，在迫切需要产业结构升级的同时，资金技术人才的短缺是林区发展的又一大矛盾。这种无资金支持，无人才支撑的林区环境使得林区政府各项职能的转变更多的只能是一种空谈。
        3  林区政治经济改革与林区社会稳定的矛盾问题
        这看似是个很普通的问题，但实际上这是国有林区发展的一个最重要隐患。在国有林区中，无论是林区政府职能的转变，还是林区产业结构的调整，都是一个不断改革的过程。改革是一种动力，要发展就必须要改革，但是我们也不能忘记稳定是任何改革的一个最重要前提。无论怎样改革，我们都需要有一个稳定的社会环境作为支撑。然而，目前的国有林区却存在许多不稳定因素。首先就是由于森工企业的整体不景气，使得林区职工收入极低，生活困难。
        2008年在岗职工人均年工资仅为5273元，是全国国有企业职工年平均工资14577元的36.2%。其中集体混岗职工年人均工资为2359元，只有在岗职工平均工资的44.7%。在岗职工年均