浅论基层公务员应对群体性事件应具备的素质

摘要：近几年来,我国的群体性事件不断增多,引发了很多社会问题。群体性事件的解决需要各方面的共同努力,但基层公务员作为群体性事件的直接应对者,是其中的关键,其素质的高低将直接决定群体性事件的解决效果。这就要求基层公务员必须具备相应的素质,总的来说,主要有以下三个方面:较强的政治敏锐性和洞察力;较高的政策法规水平和基本的风俗人情常识;较强的解决实际问题的操作能力。

关键词：　基层公务员  群体性事件  素质

　　当前,我国改革进入攻坚阶段,发展进入关键时期,各种社会矛盾和社会问题也不断出现,这其中一个很重要的表现就是群体性事件的增多,仅2006年发生的群体性事件就超过9万起[1]。并且,我国的群体性事件呈现出一些新特点:参与人数和事件规模呈上升、扩大趋势,例如, 1994年到2003年的10年间,群体性事件的参与人数从73.2万人次上升到303. 3万人次,增加3. 2倍, 100人以上的事件从1388起上升到6831起,增加了3. 9倍[2]P3;涉及的范围越来越广,涉及工业、农业、教育、医疗卫生等行业和领域,参与的主体涉及不同的社会阶层,包括工人、农民、城镇居民、个体经营者、干部、退休职工、退伍军人等;组织程度明显提高,多是有领导、有组织的,其聚散进退均受骨干分子的影响和操纵;对抗性不断加剧,围堵和冲击党政机关,阻塞交通甚至是打砸抢事件时有发生。
　　这里的群体性事件主要是指因人民内部矛盾而引发,由部分公众参与并形成的有一定组织和目的的聚众上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关和聚众静坐、请愿闹事等行为。群体性事件采取的过火行为,引发了诸多社会问题:影响了党和政府的形象,降低了其威信,伤害了干群之间、群众和政府之间的感情;导致社会动荡,破坏社会稳定,给那些对改革开放不怀好意者以口舌,使他们借机制造事端,破坏改革开放大局;堵塞交通,导致一定范围内的社会秩序混乱,影响人们正常的生活和工作秩序;阻碍了经济发展,对于参与者来说,浪费了大量精力和金钱,对于政府来说,群体性事件分散了它们的精力,使其不能集中精力抓发展,更严重的是,大量群体性事件恶化了经济发展的社会环境,致使投资、贸易、就业等大受影响,从而影响了整个经济健康发展[3]P154。及时、有效地解决群体性事件,维护社会稳定,化解人民内部矛盾,已成为各级党政部门应着力解决的重点、难点问题。这就对党和政府的执政能力、对行政人员的执政素质提出了新的要求。尤其是基层公务员,他们直接和广大群众接触,在应对群体性事件中处在第一线,他们素质的高低将直接决定群体性事件的解决效果。在解决群体性事件中,基层公务员应具备多方面的素质,但以下三个方面是必不可少和亟待提高的。
　　一、较强的政治敏锐性和洞察力
　　较强的政治敏锐性和洞察力是基层公务员应对群体性事件应具备的首要素质。当前的群体性事件复杂多变,必须以较强的政治敏锐性和洞察力对群体性事件清醒地认识,认识不同群体性事件的性质,把握其发展动向和可能产生的社会危害,从而适时采取恰当的措施来应对群体性事件。
　　1.要以较强的政治敏锐性严格区分两类不同性质的群体性事件。当前,我国的群体性事件主要是人民内部矛盾,但基层公务员也应该认识到,由国内外敌对势力、民族分裂分子、邪教头目等在幕后煽动和操纵的具有敌我对抗性质的群体性事件依然潜存,有时还会表现得比较激烈,“东突”民族分裂分子在新疆地区制造的一系列恐怖暴力事件就是典型表现。更应该引起注意的是,许多群体性事件在初期属于人民内部矛盾,由于敌对分子、敌对势力的插手利用,往往使事件的性质发生变化,使事件由民间纠纷变成民族宗教冲突,由经济矛盾变成政治斗争,由人民内部矛盾变成敌我矛盾。例如广东南海“三山村事件”、番禺“大石村事件”,本是普通的群众纠纷,但由于少数别有用心的人和境外敌对分子插手,使事件不断复杂化,最终演变为具有政治目的、影响海内外的事件[4]。因此,对于两类不同性质的群体性事件以及群体性事件在不同阶段的性质,基层公务员要有较强的政治敏锐性,予以严格区分。对于具有人民内部矛盾性质的群体性事件应以教育为主,而对于具有敌我对抗性质的群体性事件,要进行严厉打击和制裁,还有一部分群体性事件,虽然有敌对背景,但绝大多数参与者只是“协从”、“盲从”,仍属于人民内部矛盾,对于大部分群众而言,也应当以教育为主。
　　2.要以较强的洞察力把群体性事件解决在萌芽状态。许多群体性事件都有一个由小到大、由量变到质变的发展过程。群体性事件在初期一般人员少、规模小、影响力小、危害小,解决的成本和难度也较小。因此,基层公务员要具备较强的洞察力,广辟信息来源,及时掌握各种动态,在矛盾尚处于萌芽状态时,就提早介入,做到早发现,早控制,早解决,把损失降到最低。否则,就难以解决,加大损失。例如在2004年5月福建福安发生的“倒会”事件①,就是长期以来矛盾不断积累的结果,其危机的萌芽早在事件发生的两年前就已显露,巨额的利润率、“日日会”甚至是“时会”的标会形式、标会与赌博联在一起等因素使倒会成为必然。在矛盾发展过程中,如果相关政府工作人员及时发现,及早介入,加强对这种民间标会的监管,把矛盾解决在萌芽状态,而不是在社会风险已积累到临界点的时候介入,此次群体性事件就不会造成如此严重的社会后果:事件涉及总金额约25亿元,相当于当地财政收入的10余倍,有80%的家庭受到影响;总人口65万的小城市发生了数十起暴力事件。
　　3.要以高度的政治责任感和正确的态度应对群体性事件。基层公务员要从政治高度来认识群体性事件给国家、社会和人民带来的危害,本着对国家和民众高度负责的精神,以正确的态度应对群体性事件。有些基层公务员特别是一些基层领导干部对待群体性事件往往有三种错误倾向:一是躲,无论民众怎么呼吁,就是避而不见;二是拖,对事件不采取实质性措施,任凭事态发展,期望一拖了之;三是压,不问青红皂白,把群体性事件一律看成是“刁民闹事”,对其采取强硬态度,动辄动用警力。这些错误倾向都无助于问题的解决,反而会使事态恶化,带来更大危害。
　　作为和民众直接打交道的基层公务员,应当以一种积极的态度来认识、应对群体性事件。同时也要看到,在许多群体性事件中,群众的诉求具有一定的合理性,这就要求基层公务员在处理过程中,紧紧抓住利益诉求,切实把群众疾苦放在心上,解决群众的实际问题,满足他们的合理诉求,并采取控制和补救措施,把群众的损失降到最低。只有真正为群众着想,对他们负责,群体性事件才能得到妥善解决。
　　二、较高的政策法规水平和基本的风俗人情常识
　　应对群体性事件,严格执行政策法规是关键,同时,也要充分尊重事发地的风俗人情,机动灵活地解决相关问题。
　　1.依法行政意识。基层公务员要有效地解决群体性事件,就必须摒弃人治观念、权大于法观念、情大于法观念、法自权出观念,增强依法行政意识,按照相关法律法规来回应群众的诉求,做到准确执法,公正执法,文明执法,不以权代法。
　　对于群众的合理诉求,要按照法律政策的规定和相应的程序,及时予以满足。对于其不合理的诉求,也要做深入细致的思想工作,按相应的规定予以拒绝,切不可按照个人主观意志,随意进行处理。尤其是不能为了所谓的“稳定”,为了快速平息事件,无原则地满足部分人的无理要求,因为一次群体性行动的奏效会导致更多诸如此类参与行为的发生,在群众中形成“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的“多米诺效应”,形成一哄而起的局面,为以后的群体性事件处理留下更多隐患。而对于那些冲击党政机关、打砸抢烧、扣押人质的暴力破坏行为,要依法处置,决不姑息,尤其是要严惩那些带头闹事的社会破坏分子和黑恶势力,只有如此,才能使群体性事件得以平息。
　　2.执行力。执行力指的是个人或组织贯彻实施党和国家方针政策,完成既定目标和任务的实践能力。如果依法行政能力重点在强调公务员必须有法律知识和法治意识的话,那么政策执行力则强调执行,忠实执行法律法规和政策[5]。就目前来看,由于受计划经济体制下管制型政府等因素的影响,基层公务员的执行意识不足、执行力比较弱,尚存在行政不执行、行政虚执行、行政乱执行、行政慢执行、行政机械执行等问题,这些问题是许多群体性事件产生及处置不力的重要原因。
　　因此,在应对群体性事件中,基层公务员必须提高其执行力。一方面,基层公务员要不折不扣地执行中央和上级政府的政策。执行政策的前提是全面准确地理解政策,因此,基层公务员要具有吃透“上情”的政策水平,尤其是吃透和群体性事件有着直接或间接关系的相关政策,以保证具体执行政策时不变形、不走样。另一方面,基层公务员要结合群体性事件的实际,创造性地落实中央和上级政府的政策。执行政策并非跟在上级政府后面亦步亦趋,不能越雷池一步,任何政策都需要完美的富有创造性的执行去完成。在社会转型期,群体性事件日益复杂,新情况、新问题不断出现,需要基层公务员真正吃透上级政策的精神,明确上级政府的意图,因事制宜,把中央和上级的政策决策创造性地又不违背意愿地在群体性事件中贯彻落实[6]。
　　3.基本的风俗人情常识。我国地域辽阔,民族众多,各地区、各民族的风俗人情也不尽相同。有许多群体性事件的处理会涉及到当地的风俗人情,尤其是在一些少数民族聚居区和多民族杂居区发生的群体性事件。作为应对群体性事件的基层公务员,必须深入了解当地民众的历史传统、宗教信仰、思想观念、风俗习惯和生活方式等,并在处理群体性事件时予以充分尊重。否则,就会引起群众的反感和愤慨,激化矛盾,产生连锁反应。
　　尤其是有些群体性事件本身就是由于风俗人情的差异而引起的,例如, 2006年6月,在云南德宏傣族景颇族自治州法帕镇的两个寨子发生了较大规模的械斗,除老人小孩外,数百人参与械斗,结果3人死亡, 27人受伤,而这一事件的直接诱因是下寨的村民认为上寨的坟地影响了下寨的“风水”[7]。基层公务员在处理此类事件时就更应该考虑到当地民众的心理感受,在尊重他们风俗人情的基础上,有针对性地采取相应措施,消除事件产生的根源,使事件得到圆满解决。
三、较强的处理实际问题的操作能力
　　基层公务员应对群体性事件时,会面临各种各样的复杂矛盾和具体问题,这就需要基层公务员具备较强的处理实际问题的能力。这种能力是一种综合能力,主要包括以下几个方面:
　　1.调查研究能力。没有调查就没有发言权,也就没有决策权。尤其是许多群体性事件,产生原因复杂、涉及面广、持续时间长、多种矛盾交织,基层公务员如果没有较强的调查研究能力,就难以作出科学的决策,也就很难应对。
　　调查研究首先要坚持群众观点,深入群众。要深入实践,深入到群众中去,搞清客观存在的事实,从而寻求正确的解决方法。其次要掌握科学的调查研究方法。在对群体性事件进行调查研究过程中,除了采用传统的召开调研会、走访调查、蹲点调查等方法外,还要采用定性和定量相结合的方法,努力从定性和定量、宏观和微观、静态和动态、横向和纵向等方面的结合上得出对群体性事件的科学认识。再次要学会预测群体性事件未来的发展趋势。调查研究不仅要客观地发现群体性事件本身的真相,更重要的是对群体性事件的发展趋势进行准确的预测,并在此基础上提出相应的对策,做到未雨绸缪。最后要善于总结经验。基层公务员要从对群体性事件的处理中吸取教训,总结经验,从而不断提高处理群体性事件的能力和水平。
　　2.沟通协调能力。应对群体性事件时,基层公务员尤其是基层领导干部要和群众、社会、媒体、上级等进行信息和思想的沟通与交流,要进行多方面的协调,这就要求基层公务员具备一定的沟通协调能力。
　　首先要注意和上级的沟通。群体性事件一旦发生,基层公务员要及时准确地把相关信息传递给上级政府,这样就可以及时得到上级政府的相关指导。
　　其次要加强与民众的沟通。群体性事件多属于利益关系、思想认识问题,因此,最根本的目的是化解矛盾、平息事态、解决问题。事件发生后,基层公务员应该与群众进行平等对话,一方面要让群众说话,虚心听取群众意见,帮助群众解决问题,消除对立情绪,赢得群众信任;另一方面,要在群众中开展正面教育,通过摆事实、讲道理,宣传法律和政策,深入细致地疏通民众的思想,使矛盾和问题得以缓解、分流、分散[8]。这其中尤其是要做好与核心人物、重点人群的沟通与协调,晓之以利弊,做好他们的思想转化工作,使其自动放弃事件的组织和参与。
　　最后要善于与媒体进行沟通协调。由于网络技术的发展,使群体性事件传播迅速。对于一些影响比较大的群体性事件,相关政府工作人员必须和媒体保持沟通,及时客观地公布事实真相,使公众迅速知晓事情的来龙去脉,形成有利的舆论氛围,防止谣言和不实信息对人们的误导,因为谣言止于公开透明。实践证明,许多群体性事件没有得到很好的控制和解决,就是因为基层公务员尤其是领导干部缺乏与媒体合作的意识,不及时公开信息,结果被极少数别有用心的人利用,谣言惑众,带来了灾难性的后果。贵州的“瓮安事件”就是一个典型的例子①。
　　3.快速反应能力。快速反应能力就是在群体性事件发生的第一时间内,做出迅速反应和采取相应行动的能力。由于大部分群体性事件属于突发事件,具有紧急性和不确定性的特点,在处理过程中,稍有不慎,就会造成局面失控,使事件扩大、升级、蔓延,因此,应对群体性事件,基层公务员必须做到快速反应,多谋善断,速战速决。只有如此,才能掌握处置事件的主动权,将事件可能产生的不良后果限制在最小范围内。而要做到快速反应,需要基层公务员有迎难而上、不畏艰险的勇气,有处变不惊、大胆果断的气魄,有审时度势、随机应变的胆略,有令出法随、雷厉风行的作风。总之,要快字当头,在最短时间内,对事件进行科学的分析,做出准确的判断,整合各种资源,调动各种力量控制住局势[9]。这是基层公务员应对群体性事件的关键素质,因为这种素质往往决定着群体性事件给社会造成损失程度的大小。
　　[参考文献]
　　[1]瞭望新闻周刊记者.“典型群体性事件”警号[ J].瞭望, 2008,(36).
　　[2]周建明,胡安钢,王绍光.和谐社会构建——欧洲的经验与中国的探索[M].北京:清华大学出版社, 2006.
　　[3]王维国.公民有序政治参与的途径[M].北京:人民出版社,200