浅谈人民政协政治协商制度建设

摘要：人民政协是中国特色社会主义政党制度实践的重要载体和中国特色政治协商的重要平台。加强人民政协的政治协商制度建设，必须明确人民政协政治协商制度建设的内涵，坚持把政治协商纳入决策程序的原则，规范人民政协政治协商的内容，丰富人民政协政治协商的形式，完善人民政协政治协商的制度体系，严格人民政协政治协商的程序。

关键词：人民政协；政治协商；制度建设
　　
　　制度化是衡量政治发展的重要尺度。新中国成立以来，人民政协作为中国特色社会主义政党制度实践的重要载体，作为中国特色政治协商的重要平台，其制度化水平随着社会主义民主政治和中国政党制度的不断完善发展而不断提升，人民政协政治协商制度建设取得了巨大成功。但总的看，无论是中国特色社会主义政党制度还是人民政协政治协商制度，都还处于发展时期，都需要在实践中不断完善。加强人民政协政治协商制度建设，不仅是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进中国特色社会主义民主政治发展的必然要求，也是切实履行人民政协政治协商基本职能的迫切需要。
　　一、明确人民政协政治协商制度建设的内涵
　　制度是各种组织在组成和运作过程中所依据的原则、体制、规则和程序的总和，是组织的各个机构及其成员共同遵守的办事规则和行动准则。现代政治学认为，“政治决策的科学与否，成功与否，直接关系到统治阶级能不能维护自身的利益，关系到国家政权能不能得到巩固”[1]。人民政协政治协商制度从制度界面上规范了执政党与参政党的角色，而且还广泛地用于处理界别关系、阶层关系、民族关系和宗教关系等各个方面。这样一种广泛的协商，通过政治协商制度而得到制度保障，显示了中国特色社会主义民主的巨大优势。它为我国政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐奠定了基础。人民政协政治协商制度化的价值，还在于它为党和国家的科学决策、民主决策提供了可靠的制度资源。在我国决策的主体框架中，执政党的路线方针对于决策形成具有指导意义，但党的意志必须通过法律的程序上升为国家意志，因为人民代表大会作为权力机构，是行使决策权的实体。在这样一个决策框架中，人民政协政治协商制度发挥着中间环节的作用，担当着向政治系统和决策部门输送信息、表达诉求和提供咨询等责任，即在党的意志上升为国家意志的过程中努力促成人民群众对党的意志的认同，使决策成为民意的总和，同时为公民政治参与的有序化和制度化搭建了有效平台。
　　制度建设带有长期性、根本性和稳定性。和其它任何制度一样，人民政协政治协商制度的良性开展和价值的真正实现，有赖于制度的科学、程序的规范。目前，人民政协的政治协商制度来看大的体制框架已很明确。但从具体、微观的制度建设来看，人民政协政治协商制度的原则规范、协商内容规范、协商形式规范和程序化，以及相关制度的配套都有待于进一步完善和发展。因此，在新形势下，人民政协政治协商制度建设的内涵主要应包括两个方面：一是在坚持我国政党制度基本格局的前提下，在总结经验的基础上，逐步丰富和完善有关人民政协的各项政策和制度措施；二是将已有的各项制度进一步制度化、规范化和程序化，使之更具操作性，成为各个方面切实遵守的制度规范。
　　二、坚持把政治协商纳入决策程序的原则
　　人民政协政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是执政党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，是人民政协政治协商的重要原则，也是中国共产党长期坚持的一项重要决策。早在建国前夕，毛泽东、周恩来等中共领导人在筹备政协会议时就明确指出，人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针都先要经过全国委员会协议，然后建议政府执行。“凡是重大的议案不光在会场提出”，而是早在提出之前“总是事先有协商的”[2]。建国后，执政的中国共产党非常重视重大决策前与各民主党派和各界人士的协商，认为“这决不只是形式问题，而是应该取得他们的实际同意，使他们真正有参加决定大事之权”[3]。中共十一届三中全会后，党对政治协商在宏观决策中发挥的作用越来越重视，多次强调把政治协商纳入决策程序的原则问题。1990年3月，江泽民在“两会”期间明确提出：“各级党委、政府就重大事务做出决策以前，凡是应当交政协进行协商的，都要交政协协商。”1995年1月，中共中央在批转全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的《通知》中强调：“各级党委必须充分重视人民政协在建设有中国特色社会主义中的重要作用，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前进行协商。”2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》进一步明确规定：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问