谈地方政府与社会非营利组织的互动

摘要：社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应。二者的互动关系，建立在互动动力和现实背景、资源掌握和实际影响力、现实社会心理和体制政策等条件之上。在实际的互动过程中，我国社会发展现阶段的社会非营利组织具有“官民二重性”的基本特性。它与地方政府的互动机理在于。社会非营利组织与企业与地方政府、需求与争取、定位与能力、放权与自立、第一动力与持续动力的互动。必须推动地方政府与社会非营利组织的良性互动。


关键词：地方政府 社会非营利组织 官民二重性 互动
　　
　　近年来，我国的社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应：地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间，社会非营利组织的兴起带动地方经济快速发展，也助推地方政府深化改革：地方政府在职能转变过程中，对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑，不敢大胆授权，态度消极，而社会非营利组织的反应却相当平静。相形之下，学界热情推崇社会非营利组织，激烈批评政府管理方式。我国社会进步的大趋势，要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动。对此，需要细致分析改革开放、特别是进入市场经济建设以来，地方政府与社会非营利组织的互动情况。
　　
　　一、地方政府与社会非营利组织的互动机制
　　
　　(一)二者互动机制的内涵
　　“互动”，是行为对象之间由于相互作用而使彼此发生改变的过程。互动需要两个(或多个)对象都作出主动沟通和积极回应。互动是制度变迁的灵魂。缺乏对象问的互动，制度调适就难以成功。同时，互动以双方(或多方)的各自条件为前提，并且直接受其制约。离开对象本身的实际状况苛求互动方，没有说服力也不能解决问题。另外，互动还受到与对象相关的、外在条件的影响。有时，外在条件甚至可以“左右”对象问的互动效果，并且不易为人察觉。
　　地方政府与社会非营利组织的“互动机制”，是指以双方实现共同利益为目的，以双方现有的、潜在的能力和条件为基础，有利于各自的力量整合与彼此改变的舆论、观念、政策、体制及微观运行机制的总和。把握地方政府与社会非营利组织的互动机制，一是立论要建立在分析互动动力及其现实背景之上，二是建议要建立在分析资源掌握和实际影响力之上，三是对策要建立在分析现实社会心理、体制政策及其他相关条件之上。
　　
　　(二)二者互动机制的给定条件
　　1、经济文化方面的条件
　　——政府主导的民间活动监管体制，保证了政局和社会的稳定，也使社会始终缺乏民间自主意识，社会非营利组织的成长受到各种习惯势力的阻挠。
　　——市场经济体制推动社会的利益多元化进程，为社会非营利组织提供了发展条件。这类民间组织在经济社会发展过程中初步显示作用，但社会生活仍然没有完全摆脱“政府全能”的观念和依赖政府的习俗。
　　——社会非营利组织的发展与经济体制、社会结构的变化所形成的某种契合，因先天弱质、资源不足、管理粗放、影响力有限，使其尚难得到社会的广泛认同和支持。
　　——地方政府部门“怕‘社团’政治上出问题，怕‘民非’经济上出问题”的防范心理，与许多社会非营利组织“过分依赖”、“过多埋怨”的非自立心理，造成互动缺乏宽松环境，问题在不断积累。
　　2、政策体制方面的条件
　　——地方政府职能转变滞后、管理授权不到位，导致社会非营利组织的发展空间十分有限。
　　——不少地方政府出台的关于社会非营利组织及其与地方政府互动的政策条例，没有把中央精神同本地区、本部门的实际情况结合起来，不重视地区和部门的差异，大而化之地进行对策研究和政策推广，直接影响了工作实践。
　　——地方政府已经制定的、关于社会非营利组织与地方政府互动的政策条例，普遍缺乏具体针对性。对于所涉及的组织类别、社团性质、规模大小、民间化程度、内部治理方式等多种重要互动因素，没有不同社团之间的明确指引。不仅如此，一些出台的政策法规，没有做到统筹兼顾和长远安排。一是工作目标不统一。地方政府与社会非营利组织重视眼前利益而少有合作意识和执法依据。二是发展目标不明确。地方政府与社会非营利组织没有递进式链接，阶段性路径选择和长远目标设定相脱节，甚至现行文件精神与今后改革方向背道而驰。
　　二、地方政府与社会非营利组织的互动机理
　　
　　(一)从社会非营利组织的兴起根源分析
　　社会非营利组织的兴起根源包涵社会非营利组织与地方政府互动的内在动力和对象化条件。在这方面，我国学者的分析有几种观点：
　　一是经济政治领域的改革为社会非营利组织的生存与发展开辟了广阔空间，即发展市场经济引起所有制构成的变化和政治控制的松动，产生了政府控制以外的资源。社会非营利组织有可能不完全依赖政府而独立存在。二是利益主体多元化、人们需求多样性、社会中间层形成，以及国际交流合作增加，成为推动社会非营利组织发展的直接动因。三是政府支持论。香港学者金耀基认为，社会非营利组织的发展来自供方或来自求方。目前，中国大陆社团的需求，主要来自政府的供应。经过改革，政府用津贴等方式鼓励、支援社团去做一些政府和市场都做不好的事情。四是“社会选择”动力加大论。在计划体制下，由于国家几乎掌握了所有稀缺资源的配置权，社会非营利组织发展的最重要动力在于，满足党和政府的需求，以顺应“政府选择”。从国家手中换取生存资源。在市场体制下，社会成为国家之外能够提供资源和机会的重要力量。社会非营利组织发展的主要动力演变成为满足社会多元化的需求，即从社会获取更多的资源，以社会选择为主：而满足党和政府的需求，以克服国家的制度约束。成为其生存的次要动力。在计划到市场的转型时期。政府选择和社会选择两种动力往往并存，而且越是处在转型期早期。政府选择的优势就越明显。
　　上述分析可以归纳为：经济政治体制的松动，政府有限度的鼓励，社会多元化的需求，双向选择过程中的平衡。据此，我们可以作出自己的判断：
　　第一，社会非营利组织产生发展的内在动力，必须在适当的条件下才能发挥作用。而政府部门回应现实的能力成为这一问题的关键。在手中资源条件、市场运作水平、代表成员能力、社会认同程度等诸方面。社会非营利组织中的大多数还处在初创阶段。但是。从社会非营利组织的迅速发展和覆盖面迅速扩大的情况来看，其发展动力不等于其活动能力，其发展数量不等于其工作质量。社会非营利组织的发展靠其自身努力未必能够在短期内消解。因此，政府部门在研究力量配备、正反面效应分析、引导和借力的思路、体制和机制的安排等方面，必须作出积极回应。目前，地市一级政府用非常设机构的“领导小组”牵头，由发展改革委、民政局、主管局共同管理。前者难以保证有足够精力研究和及时出台对策，后者则使这一工作条块分割，难以协调。存在的问题表明。对于社会非营利组织的内在动力、发展势头、条件限制和扶持价值，各级政府部门的回应机制已经处在矛盾的主要方面。
　　第二，社会非营利组织提高运作能力和自律能力，仅靠地方政府的帮助是不现实的。一方面，它取决于市场、政府、社会和非营利组织