谈地方政府与社会非营利组织的互动

的共同努力；另一方面。它受制于各种要素的交互作用及博弈程度。具体说来。除了以“人民团体”的名义组成社团之外，不管是会员制的互益型、公益型服务组织，还是非会员制的运作型、实体型服务机构，或是未登记、未转登记的民间团体，其产生发展的速度都与当地的市场经济发达程度和民众实际收入水平、需求多元化呈正相关。同时，政府的开明程度和社会管理方式，以及社会非营利组织的自我认识能力和自我调适能力。都极大地影响着社会非营利组织的作为。因为，体制松动、政府鼓励、社会需求和双向选择，往往是有限的，甚至是矛盾的。
　　第三，社会非营利组织同样需要高度重视和着力开发政府以外的、有利于自身发展的其他相关因素。因为，地方政府的支持程度只是社会非营利组织发展的一个重要方丽。政府鼓励的“有限性”，源于政府推动的结果。这往往与地方政府的权限范围和协商成本成反比。一些地方政府官员的设问：“把事情交给你们做，那我们干什么”，曲折地反映出利益攸关的复杂心态。地方政府进行改革的决心大小和力度强弱，很大程度上取决于民间舆论、社会期望和社会非营利组织本身所受到的压力。目前，各级地方政府制定政策、大胆试点、强制“脱钩”、尝试“松动”。成为推动我国社会非营利组织发展的主旋律，而社会的关注和呼应(研究者们除外)却不多。
　　第四，社会非营利组织与地方政府的积极互动，前提是给利益相关者带来正面效应。近年来，“政府鼓励”社会非营利组织发展的主要原因是，地方政府意识到社会管理越来越复杂，社会非营利组织的发展能够帮助政府主导的社会治理实现人性化和效能化。而“多元需要”催生了社会非营利组织。能否满足、能够在多大程度上满足所代表的社会成员的利益需求，关系到社会非营利组织的兴衰成败。因此，只有摆脱其发展必然伴随政府“充分授权”和协商成本增加的困扰，克服其发展必然出现内部结构不合理、非法非组织行为增加的弊端，同时创新制度设计。配套监督措施，社会非营利组织才会与地方政府积极互动。
　　
　　(二)从社会非营利组织的运作特性分析
　　社会非营利组织与地方政府的互动，是在实际的社会活动中实现的。社会非营利组织的基本特性，同样关联着与地方政府的互动质量。在这方面，我国学者的描述尽管角度各异，但已经形成基本共识：
　　有学者通过调查浙江萧山99家社团组织提出：我国绝大多数社会非营利组织在实际运作中呈现出“官民二重性”，使得它们能够发挥“上挂下联”的社会中间层作用。“官民二重性”作为内涵丰富的概念，意味着社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”：社团的运作往往依赖“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取“体制内”和“体制外”的“两种资源”，以满足“社会”和“政府”的“双重需求”。因而，社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。社会非营利组织之所以具有这种“官民二重性”，是由我国当前社会转型的特点决定的：一方面，不充分的经济改革和迟缓的政治改革，使国家在经济领域和社会领域依然保持着主导地位；另一方面，许多新生的或重建的民间组织是从国家机构中直接分化出来的，是国家行政改革的产物，走的是“体制内生成路径”。从“路径依赖”的角度看，这些民间组织必然具有或多或少的“官方性”，或强或弱地依附于政府。学者们对浙江萧山社团所做的调研表明：社团的民办性来自成员自助、互益和自我管理的需要，社团的官办性则来自政府间接管理的需要。这种双重需要造就其双重的性格和行为方式，表现为自上而下和自下而上两个过程。
“官民二重性”对于社会非营利组织的作用，我国学者有两种不同观点：
　　一种观点是肯定的观点，认为“官民二重性”实际上是国家、社团、个人三方面博弈的结果。其中，“官方性”降低了个人之间组成社会团体的成本，“民间性”又节约了政府进行社会管理的成本。这种二重性给社会团体的生存和有效运转提供了便利，赋予中国社团组织以极大的活力，并且有助于在政府、社团以及社团成员三方之间形成博弈状态。“‘官民二重性’长期共存于组织之中，既是(中国)非营利组织最大的特点，也是其最大的优势。……如何把这一优势充分利用起来，才是非营利组织急需解决的问题”。另一种观点是否定的观点，认为过分夸大“官民二重性”的正向作用，忽视了“官民二重性”中“官方性”与“民间性”的不平等所带来的负面效应。这种二重性严重地制约了社会非营利组织的自治与自主，妨碍它们从官方性向民间性的结构性转换，降低它们的社会合法性，从而影响社会非营利组织的长远发展和政府职能的真正转变。最后造成“双损”的局面。
　　上述分析提供了社会非营利组织与地方政府互动机理的一些理论前提。需要进一步思考的是：“官民二重性”影响双方互动并且产生正副效应的关节点都有哪些，应该怎样客观描述和正确把握?对于不同起源和规模、不同运作能力和发展阶段的社会非营利组织而言，这种特性有什么变化趋势?
　　——“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动，会产生看似矛盾的现象：有时候很重视对方的作用，有时候又不很在意对方的作为。这种有合作、有较劲的情况，说明合作的形成以不重新分割太多的行政权力为前提，矛盾的出现多半来自行政权力变动太大，给双方的合作带来了新的难题。其实，一些政府部门关照“官办”行业协会或社团，除了人头熟识、业务相近外，不排除这些组织更容易被地方政府控制，便于落实地方政府意志。至于双方在行政资源发生变化的时候表现出的主动状态或被动状态，一般说来，也与这些资源的“含金量”有关。这就不难理解，在推动社会非营利组织提高服务能力、实现结构优化、参与国际贸易协调等问题上，双方的利益和目标高度一致，容易形成统一意见和高效互动；而在推动“人财物三脱钩”、尝试管理体制改革、要求政府“授权”等问题上，由于涉及实质性的权力转移和利益调整，难度加大、步子变慢、矛盾增多。
　　——“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府互动，可以考察双方运作的目标、项目和能力。“目标”对于互动产生全方位的长远影响。地方政府有没有让渡“管得过多”的那部分权力，以追求共同治理；社会非营利组织有没有最大程度的实现民间性、互益性和非营利性，这在根本上制约着双方的资源分配、项目争取等重大决策意向。相关“项目”事关地方政府与社会非营利组织的事务、事件等互动内容。尽管有合作程度大小之别，但需要调整原有的制度安排和变动双方掌握的资源，并且付出一定的劳务成本。“能力”是指在同一经济社会背景下。地方政府宏观调控、间接管理的把握能力和社会非营利组织对内服务、对外“联络”的运作能力。它们决定互动空间的大小和互动效应的高低。加强互动，完善相关政策，问题的关键就在上述因素。
　　——“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动，对于自下而上产生、规模大且运作能力强的社会非营利组织来说，它们与地方政府的互动程度高、效果好。这是因为，“自下而上”保证了社会非营利组织的民间性与政府的“主导性”之间的互补。这类组织隶属政府的程度低、难于控制，政府对其作为比较关注。而“规模大、运作能力强”的特点，使得这类组织有想法和有实力向政府提建议、接项目，政府部门也有信心交给它们安排活动与合作项