谈非营利组织视阈中的事业单位改革

摘要：当前，我国的事业单位改革明显滞后于经济体制改革和行政体制改革，正面临着系统性、整体性变革的要求。从非营利组织的视角考察，事业单位改革应以建构非营利组织为主要方向。在这一认识基础上，该文探讨了事业单位改革的利益取向、功能定位、发展方向和治理模式。

关键词：事业单位 改革 非营利组织

　　
　　20世纪80年代中期，随着经济体制改革的逐步推进，我国的事业单位改革也迈出了实质性的步伐。历经20多年的努力，事业单位改革取得了一定成效，并在一些领域取得了突破性进展。但较之于当前市场经济体制的逐步完善、政府管理体制由“全能型”向“服务型”的日渐转变，事业单位改革则显得相对滞后。
　　在国家发展和改革委员会、经济合作与发展组织、世界银行在北京联合召开的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，国家发展和改革委员会副主任李盛霖指出，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。
　　
　　1.非营利组织：事业单位改革的全新视角
　　
　　1.1事业单位改革的现状
　　事业单位是一类颇具中国特色的社会组织，它以其所拥有的雄厚资源及强大的公共服务能力在中国的经济、社会及政治领域发挥着举足轻重的作用。目前，中国的事业单位约有130多万家，职工约3000万人，其中专业技术人员占62%。全国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。同时，事业单位掌管着近3万亿元的国有资产，其各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。
　　作为经济体制改革的延伸和政治体制改革的深化，事业单位改革始于1984年。事业单位改革取得了相当成效，主要有：一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革，对经营性事业单位进行了转制改企；二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，逐步改变了国家包办所有事业单位的格局，在此基础上实行“定额或定项补助”的“收支统管”的预算管理体制；三是随着政府职能转变和行政机构改革，按照“政事分开、事企分开”的原则，对事业单位进行分类改革，在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化了社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入；四是在公共事业领域引入市场机制，加强市场准入和市场服务监管。但由于事业单位的复杂性，事业单位改革的艰巨性远甚于行政体制改革和经济体制改革，由此导致事业单位改革的整体方案很难确定，在诸如改革方向、改革思路等事业单位改革的一些基本问题上，各方面还未达成比较清晰的共识。因此，22年来事业单位改革主要聚焦于局部改革而非整体改革、主要侧重于机制改革而非体制改革。
　　在积累了近20年事业单位改革经验、20多年经济体制改革经验、近50年行政体制改革经验的基础上，2002年11月，党的十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位体制”的要求，这为事业单位改革的全面推进奠定了基调。
　　1.2非营利组织：事业单位改革的新选择
　　非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），泛指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。这一概念在出现之初，主要指美国社会中根据联邦税法获得减免税待遇的特殊组织，20世纪80年代以后开始流行并被广为使用，逐渐成为学术界通行的，具有固定含义的国际化、全球化、一般性概念。
　　非营利组织是社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式，具有非营利性、非政府性、志愿公益性三个特性。非营利性是指非营利组织不应具有明确的牟利宗旨或动机、不具有利润分配机制，其财产及财产收益归属于社会。非政府性是指非营利性组织具有自治性，决策机制不依赖于政府，组织上独立于政府；具有草根性，不存在自上而下的等级体系，是一种网络式、扁平式的组织结构；不存在垄断性的权力控制和支配机制。志愿公益性是指非营利组织的资源主要来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，其运作管理要接受社会的监督。
　　非营利组织理论的兴起和非营利组织在国内外的发展，为我们进行事业单位改革提供了很好的思路和借鉴。加强对非营利组织的理论研究和实践探索，对于我们推进当前正在进行的事业单位改革，具有非常积极的意义和十分重要的作用。
　　从历史起源来看，现在的医疗、教育、文化等行业的单位，最初都是社会创办的，而不是国家或市场创办的，本质上都是社会服务机构，具有非营利的属性。我国在计划经济时期，国家体系承担了全部的社会服务。目前，我国正在从计划经济向市场经济转型，在这个过程中，国家原来所承担的部分社会职能也要逐步交给社会。我国事业单位提供的社会服务的性质，决定了其宗旨是公益性的，而事业单位的公益性宗旨，决定了事业单位能够成为非营利组织。随着我国事业单位改革的推进，有些从事公益性活动、能够获得公益性社会资源的事业单位在逐步脱离政府，逐步向非营利组织转型。
　　从实践层面来看，我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念，涌现出大量的非营利组织。建国以来，我国非营利组织有过7次发展高峰，经历了3次大规模的清理整顿，自身生存和发展能力有了一定提高。从官方统计数据看，截至2004年底，全国各类非营利组织达28万多个，其中社会团体近15万个，民办非企业单位13.3万个，基金会902个。目前，我国“民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系”。
　　非营利组织在中国的兴起，是市场化改革进程中出现的新事物，是在企业——市场体制和政府——国家体制之外出现的一项重大的组织创新和制度创新。非营利组织的发展为我国事业单位改革提供了全新选择和难得契机，笔者以为，我国非营利组织的蓬勃发展和成功实践，将会为我国的事业单位改革提供强大推力。
　　
　　2.事业单位改革：利益取向和功能定位
　　
　　2.1事业单位改革的利益取向
　　毋庸讳言，事业单位改革的成败与事业单位的利益密切相关，在很大程度上取决于对事业单位既有利益的维护程度，因此，事业单位改革应保证事业单位的利益得到足够的尊重和维护。从非营利组织的发展要求来看，事业单位改革的利益取向应包含以下几方面：
　　2.1.1事业单位的利益追求是多元的。从公共管理的基本愿望出发，事业单位应该是公共利益的实践者、团体利益的维护者、个人利益的满足者。在利益追求的过程中，事业单位以满足科研、卫生、教育、文化等各领域中公众、团体、个体的利益需要为前提。从价值目标出发，事业单位的利益追求必须满足两个方面的效益：一是社会效益的实现，一是经济利益的实现。而且在一定时期和一定区域内，注重社会效益实现的愿望应该超过对经济效益的诉求。
　　2.1.2事业单位的利益必须是变化的。社会形态的变迁、经济方式的转变都要求事业单位有不断变化的利益追求。在过去的一百年中，中国社会形态的多元共生、多形态共存与转化现象决定了事业单位利益